近三年来，疏解非首都功能、推动京津冀协同发展取得了重大成效。三地跳出“一亩三分地”思维，形成许多协同发展的共识，国家牵头建立起京津冀协同发展统筹协调机制，顶层设计和统筹机制已经建设起来；出台了《京津冀协同发展规划纲要》，并制定实施了土地、交通、生态等一系列专项规划；交通一体化、生态环境保护、产业对接三大重点领域率先实现突破；北京城市副中心建设全面开工，北京累计退出一般制造企业1341家、疏解区域性批发市场150家。总之，在总书记2.26讲话精神指导下，在国家有关部门和三地政府共同努力下，京津冀协同发展取得的成效是显著的。随着京津冀协同发展向纵深推进，加快落实《京津冀协同发展规划纲要》提出的“微中心”建设，对于优化首都城市功能布局、加快疏解非首都功能、推动京津冀协同发展具有重要的战略意义。
一、“微中心”的由来和概念、内涵
（一）“微中心”的由来和概念
“微中心”的概念最早出现在《京津冀协同发展规划纲要》之中，纲要明确提出“沿京沪、京广、京九、京承、京张、京秦等方向铁路通道，选择若干个中小城市，高起点、高标准建设若干定位明确、特色鲜明、职住合一、规模适度、专业化发展的‘微中心’”。
目前，国际上虽然没有关于“微中心”的权威概念，但是许多国际大都市为解决城市规模扩大与运行效率的矛盾，将某些功能分散布局到中心城外围的某些区域，形成所谓的“新城”、“卫星城”、“业务核都市”等。伦敦早在1946年为解决中心城拥挤，就通过《新城法》，掀起了“新城运动”，到20世纪70年代中期新城数量已达33个，容纳了23%的城市居民，对缓解伦敦市区压力、分散城市功能起到重要作用。东京从1958年开始规划建设新宿、池袋、涩谷等7个副都心，随后又在东京都市圈内距离中心区30~70公里的周边县市建设了22个亚一个层次的“业务核都市”，比如以行政职能为主的埼玉、以教育科研功能为特色的筑波、以商务会展功能为主的千叶幕张等。
伦敦、东京等国际大都市空间演变的基本规律表明，通过在大城市周边地区规划建设新城、卫星城及业务核都市等，实现从“单中心”向“多中心”演变，最终形成分散化、多中心且有机联系的空间格局。这些新城、卫星城、业务核都市等分散在主城外围区域、承担了某些特色功能的小城市，实际上都是与“微中心”相类似或有近似功能的概念。我们认为，所谓“微中心”是指与大都市中心城区保持适度的空间距离，通过承担某种特色城市功能，与中心城形成功能互补、有机联系，且自身具有一定的集聚能力、能够实现职住相对平衡的区域性小城市或者功能性板块。
1.“微中心”与卫星城的异同
“微中心”是从卫星城延伸出来的概念，两者的共同点是承接大城市中心城的部分功能、产业和人口的疏解，与中心城形成功能互补、联动发展。但“微中心”与卫星城又不完全相同，主要表现在以下两个方面：
一是规模不同。一般来说卫星城的规模大小不一，有的卫星城仅五六万人口，有的则达到几十万人。“微中心”的规模相对适中，相当于规模不是特别大的卫星城，在20~30万人口左右，属于中小城市等级。
二是功能不同。“微中心”往往承担着某种特色城市功能，如教育、科技、医疗、特色产业等，重点是承接部分非首都功能的疏解；而卫星城中，有些承担的是复合功能，有些是某种特色功能，有的甚至是单纯的居住功能。
2.“微中心”与特色小镇的异同
“微中心”与特色小镇也有类似之处，两者的相同点是都承担着某种特色功能，为周边大城市、区域提供相应的产业、功能服务。但两者也有很大的区别，主要表现在以下两个方面：
一是特色小镇的规模较小，规划面积一般控制在3平方公里，建设用地一般在1平方公里左右，更加注重特色产业功能，且自成体系。而“微中心”定位为区域性小城市，规模相对较大，一般在20~30平方公里左右，与大城市联系十分紧密。
二是服务半径与服务范围有所差异。特色小镇有些是服务周边大城市，有些如特色旅游小镇，其服务范围则是周边更大区域乃至全国；而“微中心”主要是作为非首都功能的集中承接地，承接教育、医疗、产业等各类非首都功能疏解转移，重点是服务北京发展。
二、“微中心”建设的重要战略价值
在北京周边规划建设“微中心”，是加快非首都功能疏解、推动京津冀区域协同发展的重要抓手。具体来说，在北京周边建设“微中心”具有以下四个方面的意义：
（一）有助于优化北京城市空间结构
北京“大城市病”产生的原因是多方面的，固然有城市功能过多而超出了城市基础设施、公共服务和资源环境承载能力的原因，但北京城市空间布局不合理、“单中心”格局一直未能打破，也是导致“大城市病”的重要原因。目前，北京城六区集聚了全市60%的人口、70%的从业人员和70%的产业活动，而周边新城、新区发展相对滞后，使得北京综合承载力有限，城市病提前爆发。
北京一直在探索“多中心”空间发展格局，在早期的城市规划中，借鉴国外经验，提出了新城、卫星城发展思路。如1983版规划了13个卫星城，1993版规划了14个卫星城和10个边缘集团，2004版提出“两轴-两带-多中心”总体城市格局，第一次明确了“多中心”城市发展思路。但由于对新城、卫星城发展规律的认识不到位，没有抓住新城、卫星城建设的关键条件，轨道交通建设滞后，特别是市郊铁路建设严重滞后，大多数新城、卫星城以居住功能为主，产城不匹配、职住不平衡，最终“单中心”空间格局始终未能实现根本性突破，使得城市被动式蔓延、摊大饼式扩张，最后超出城市适宜的空间规模而出现交通拥堵、运行效率降低等“城市病”困扰。
要解决北京人口、资源、环境矛盾，必须汲取中心城“摊大饼”发展的教训，立足京津冀大区域视角，一方面，高标准规划建设“北京城市副中心”，形成反磁力中心效应，有效缓解中心城区压力；另一方面，在北京周边加快建设若干个“微中心”，集中承接非首都功能疏解，构建“主城-副中心-微中心”的分散化、多中心、网络化的城市空间格局。这既是北京作为特大城市空间演变规律的内在要求，也是有效治理“城市病”、构建国际一流和谐宜居之都的客观要求。
非首都功能疏解和京津冀协同发展取得了积极成效，但也面临一些深层次困难和问题。其中一个重要原因是北京周边区域承接非首都功能疏解的条件还不够完备，特别是承接地与北京之间的快速交通体系尚未建立起来，公共服务水平与北京落差大，对功能疏解和人口疏解缺乏吸引力。
快速轨道交通方面。国际上运行效率高的大都市，交通结构两个“主导”：一是公共交通在城市交通结构中占“主导”地位，二是轨道交通在公共交通结构中占“主导”地位。与东京、伦敦等大城市相比，北京轨道交通规划和建设体量都远远滞后于城市发展需求，一方面是中心城轨道交通路网的密度还不足。东京区部每500米至少有一个地铁口，许多地铁线路达到3、4层，快慢车复线运营，以轨道交通主导的公共交通分担率非常高，公共交通占交通出行总量的87%，轨道交通又占公共交通的90%。而北京目前公共交通占交通出行总量的50%，轨道交通占公共交通的50%。另一方面，北京中心城与郊区、周边城市之间缺乏大容量、高速化、一站式、低票价的市郊铁路。伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市市郊铁路发达，运营里程分别达到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，带动了周边几十个卫星城（新城）与中心城联动发展。正是由于轨道交通体系发展相对滞后，北京中心城交通承载力不强，城市功能和高端资源也难以向周边地区辐射，加剧了北京的“城市病”。
公共服务方面。北京和周边区域城市所处发展阶段不同，产业发展和经济水平不同，区域公共服务水平落差大。2014年北京小学生生均公共财政预算教育事业费是河北的4.4倍，初中生是河北是4.7倍，高中生是河北的5.3倍。2015年北京高考一本录取率是24.13%，河北为12%。
在这一现实情况下，加快在北京周边规划建设若干个特色“微中心”，是进一步加快非首都功能疏解、推进京津冀协同发展的重要举措。一方面，非首都功能疏解的时间紧、任务重，且资源有限，规划建设承担某种特色功能的“微中心”，能够集中力量、聚焦重点，在较短时间内补齐承接地的交通和公共服务两大短板，打造特色非首都功能的集中承接地。另一方面，通过在北京周边建设若干先行示范“微中心”，能够促进“微中心”所在区域的特色产业、基础设施、公共服务等各领域发展水平的快速提升，不断缩小与北京的发展落差，为其他“微中心”建设以及京津冀协同发展起到示范与带动作用。
（三）有助于打造以首都为核心的京津冀世界级城市群
随着经济全球化和区域一体化进程加快，单个城市间的竞争逐渐转向以大城市为核心的城市群之间的竞争。从全球范围来看，美国波士华、北美五大湖、日本东海道、欧洲西北部、英国中南部五大城市群，都是由几个大都市支持城市群的发展。
京津冀区域协同发展，要充分把握城市群建设规律，打造以创新为导向的多层次、网络化、多中心的世界级城市群格局，参与全球竞争。规划建设“微中心”，有助于打造以首都为核心的世界级城市群，一方面围绕北京形成“主城-副中心”、“主城-新城”和“主城-微中心”的大都市圈格局，承接新的功能，整体把北京功能做强；二是在北京周边建设微中心，集中承接非首都功能疏解，还能够促进区域性节点城市（镇）发展壮大，将北京城市功能扩展，形成北京周边新的增长级，从而进一步优化京津冀城市结构、空间结构，有助于形成一个以首都圈为支撑的具有更大影响力的世界级城市群，在更大范围内发挥首都的引领作用。
（四）有助于探索新型城镇化的有效路径
改革开放以来，我国城市化进程不断加快，城镇化率从1985年的23.7%提高到2014年的54.77%，用30年时间完成了西方发达国家经历上百年才走过的城镇化里程。但我国城市化层次较低、质量不高，现有城镇7.5亿常住人口中仍有2.5亿左右的人没能在城市落户，没有真正融入城市。与此同时，我国很多城市正面临“城市病”困扰，集中表现为交通拥堵、环境污染、城乡结合部问题突出等。比如高德地图发布的《2016年度中国主要城市交通分析报告》显示，济南、哈尔滨、北京、重庆、贵阳、深圳、昆明、杭州、大连和广州为十大拥堵城市，前4名城市的高峰拥堵延时指数超过2.0，全国1/3的城市通勤受到交通拥堵的威胁。再比如全球污染最严重的十个城市中7个在中国，我国500个大中城市中，仅不到1%达到世界卫生组织空气质量标准。
在我国城市化模式和路径上，存在着不同的意见，主要依靠大城市带动，还是主要依靠中小城市推动，形成了不同的认识。这两种观点都存在合理性，也都存在一定的偏颇。因为大城市有规模效应，但规模过大可能会出现规模不经济。小城市由于长期的城乡二元结构，缺乏公共服务、基础设施支撑，客观上集聚不了优质资源，发展缓慢，但是和大城市联动就有了吸引力。这就是说，我国的城市化应该把大城市与小城市结合起来，比如在大都市周边建设微中心、卫星城、业务核都市等，走出一条大城市和中小城市协调发展的新路子。从操作层面看，国家正在积极推进特色小镇建设，是一个很好的思路，但关于大城市周边的小城镇应该怎么建设，还没有真正的破题。结合特色小镇经验，同时考虑与大城市的关联性，在大城市周边规划建设若干特色“微中心”，实现与大城市功能互补、联动发展，是一种现实的路径选择，对于推动全国新型城镇化建设也具有积极的借鉴意义。
三、在北京周边建设“微中心”应重点考虑的几个因素
借鉴国外类似“微中心”区域规划建设经验，结合京津冀发展现状特征，特别是非首都功能疏解的现实需求，我们认为，在北京周边选址规划建设“微中心”应该具备以下四个条件：
（一）与中心城保持合适的距离
从国外大都市经验看，“微中心”与中心城的距离大多在30-70公里范围内，以满足“微中心”到中心城之间的“1小时通勤”需求。通过对伦敦、巴黎、东京三个特大城市25座“微中心”的统计分析，这些“微中心”距离大城市中心城的平均距离为45.4公里。其中，与中心城的距离在30~70公里范围内的有16座，占总数的64%。这些“微中心”，不仅便于与中心城建立便捷的交通联系，对承接中心城的人口和城市功能疏解具有较强的吸引力，而且也相对独立，各类城市功能较为完善。
在北京周边规划建设“微中心”也要遵循这一规律，选址区域与中心城的距离要适中，不能太近也不能太远。考虑到目前北京中心城面积已经过大，如果“微中心”距离中心城太近，不利于为北京及周边区域留下适度的生态空间；如果距离太远，则会超过“1小时通勤圈”范围，使“微中心”缺乏吸引力而难以建成。同时，随着铁路技术的进步，市郊铁路运营速度也将不断提高，个别线路能达到200公里/小时甚至更快。因此，“微中心”与北京中心城的距离可以适度扩展，建议在40-100公里的空间范围内，这样既能建立起高效便捷的交通联系，又能为城市发展留下空间。
（二）具有便捷快速的交通通道
从国外经验看，市郊铁路是“微中心”与中心城及“微中心”之间高效便捷联系的重要通道。如东京周边的埼玉、多摩、筑波等“微中心”都是通过市郊铁路建设，引导东京都特色功能和人口集聚而逐步形成和发展起来的。多摩新城规划人口30万，先行建设两条市郊铁路和一条高速公路，然后通过便捷的交通带动了住宅的开发建设。
未来，在北京周边规划建设的“微中心”也必须有市郊铁路做支撑。但目前我国市郊铁路建设滞后，且从规划、立项到施工周期较长，难以在短期内构建起发达的市郊铁路体系。考虑到“微中心”建设的紧迫性与可行性，其选址要充分考虑备选区域现有的交通基础，包括高速铁路、城际铁路和高速公路等因素，这样近期能与北京之间实现便捷快速的联系，对“微中心”建设起到必要的支撑作用。同时，“微中心”的选址还要与京津冀区域“四纵四横一环”交通规划相衔接，考虑备选区域正在或未来拟规划建设的城际铁路、市郊铁路等重点项目对选址的影响。
（三）具有集聚增量资源的空间余量
“微中心”作为非首都功能疏解的集中承接地，需要有一定的空间规模，实现居住、就业、公共服务等多功能协调发展。研究表明，只有城市人口达到10万，才能实现规模效益。英国早期的第一、第二代新城规模不大，人口在5~10万之间，主要承担居住功能，由于规模过小，城市功能不完备、缺乏吸引力，很难发展起来。第三代新城人口规模普遍在25万以上，面积在30平方公里以上，实现了居住、就业、服务等多功能发展。但规模过大也会对“微中心”建设和管理带来巨大压力，甚至可能引发“城市病”。
因此，在北京周边规划建设“微中心”的规模要适中，建议规划面积20~30平方公里、人口规模不超过20万。同时，考虑到北京周边区县（市）中心城区已有一定的规模，人口一般已经达到了10~30万，不宜在区县老城基础上“摊大饼”式扩张，建议采取“双子城”模式，在距离老城一定空间范围的区域来规划建设“微中心”，并通过绿化隔离带与老城实现分散布局。这样“微中心”与老城既有紧密联系，建设初期能共享老城的公共设施和服务资源，又能防止与老城连成一片“摊大饼”发展。
（四）具有特色产业基础与发展潜力
“微中心”一般都承担着科技、教育、医疗或产业等某些特色城市功能，且与中心城分工明确，形成功能互补、有机联动。比如，东京的港北新城以养老休闲功能为特色，打造了亲情式“两代居”的养老新模式；筑波科学园以科技研发功能为特色，主要承接部分国立大学和研究机构转移，拥有两所国家级大学，集中了日本30%的国家级研究机构。
在北京周边规划建设“微中心”，要充分考虑备选区域是否具备承接非首都功能疏解的特色化发展环境，优先选择特色产业发展基础较好，或者正在规划建设能够吸引特色产业集聚的重大功能性项目和平台的区域。比如，对于那些已承接非首都功能疏解重点项目的区域，或者物流、高技术产业等某些特色产业发展基础较好的区域，可在“微中心”选址时优先考虑。
“微中心”的建设顺序很重要。比如，在瑞典第三大城市马尔默建设中的“瓦拉中枢”，由德国西门子公司承建，其建设顺序是，先修建市郊铁路、车站等交通设施，再建设超市、医院、学校等服务设施，最后建设居民住宅。这样，就很好地发挥出了公共交通和公共服务引导城市功能分散化布局的作用。反思我国许多大城市的卫星城、新城建设，往往是先建大型住宅区，以房价差吸引居民购房入住，而公共服务不完备，特别是没有市郊铁路来满足卫星城、新城居民到主城的通勤需求，人们不得不购买小汽车代步，带来潮汐式交通拥堵等问题。为了防止市郊铁路一开建，沿路土地马上升值所带来的问题，要做好制度设计，比如将轨道交通建设和沿线土地增值进行捆绑式设计，用增值收益来弥补轨道交通建设、运营成本。
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