一、疏解非首都功能、推进京津冀协同发展亟待弥补市郊铁路“短板”
从国外经验看，推动大都市城市功能在区域范围内的分散化布局，形成大都市与周边城市分工合作、功能互补、一体化发展的大都市圈空间结构，是解决大都市“城市病”的有效途径。市郊铁路在大都市圈空间演进过程中发挥着重要的战略性作用。现阶段北京必须加快补足市郊铁路“短板”，推动北京城市功能在区域范围内分散化布局，为非首都功能疏解、京津冀协同发展创造良好的硬件条件。
(一)市郊铁路在大都市及其都市圈空间演进中具有不可替代的战略性作用
国际上许多有影响力的大都市圈，都是以中心城市为核心，与周边城市(新城、卫星城)分工合作，形成功能互补、相互依存的同城化区域。都市圈的形成和发展极大地优化了中心城市的功能布局，通过功能分散化，一方面有效避免了“城市病”的形成，另一方面有效辐射带动了周边区域的一体化发展，从而提升了都市圈的整体发展实力。比如，纽约都市圈包括了纽约、波士顿、费城、巴尔的摩和华盛顿5个大城市，以及40多个人口10万以上的中小城市，城市化水平高达90%以上。巴黎都市圈以巴黎为中心，覆盖了法国巴黎、荷兰阿姆斯特丹、鹿特丹、比利时安特卫普、布鲁塞尔和德国的科隆，包括4个国家的40个人口10万以上的城市。伦敦都市圈以伦敦—利物浦为轴线，包括了伦敦、伯明翰、谢菲尔德、曼彻斯特、利物浦等大城市和众多中小城镇，主要城市各具特色，发挥着不可替代的功能。
进一步研究发现，在都市圈的形成和发展过程中，轨道交通发挥了决定性作用，承担了中心城市与周边区域间的主要通勤需求。东京、伦敦等都市圈逐步构建起了以中心城市为核心、以轨道交通为主导的公共交通体系。纽约、伦敦、巴黎轨道交通占整个交通体系的比例一般都在70%-80%，东京轨道交通出行比重甚至高达90%。这些都市圈的轨道交通体系由三个层级所构成，不同层级的轨道交通满足不同区域的交通需求：第一层级为地铁，其运营范围一般在15公里以内，主要满足中心城市核心区域的交通需求;第二层级为快线铁路，运营范围一般在15-30公里，主要满足近郊区的快速出行需求;第三层级为市郊铁路，运营范围一般在30-70公里，主要满足周边新城、卫星城远距离的快速出行需求。
在上述三个层级的轨道交通中，市郊铁路对中心城市功能疏解以及周边新城、卫星城的发育和形成起到决定性作用。中心城市周边的新城、卫星城，往往在30公里以外，只有通过大容量、高速化、一站式、低票价的市郊铁路，才能满足“1小时通勤圈”的基本需求，具备承接中心城市功能疏解的吸引力。伦敦、纽约、东京、巴黎等都市圈的市郊铁路都非常发达，总里程分别达到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里。市郊铁路承担了主城与卫星城之间的主要通勤需求。比如在东京都市圈，每天通过市郊铁路实现通勤的客流量高达3000万人次。
相比较，北京轨道交通体系建设滞后，尤其是市郊铁路建设严重滞后。正是由于没有强有力的市郊铁路支撑，北京城市扩张的内在需求没有得到有序、有效释放，中心城不断“摊大饼”、“摊厚饼”，城市功能不断集聚，人口、产业等各类资源难以向周边地区辐射，“单中心”格局始终无法打破，从而使北京“城市病”提前爆发。2005-2014年，朝阳、海淀、丰台常住外来人口增量占全市常住外来人口增量的47.9%，而密云、平谷、延庆三个远郊区，却仅仅吸引了1.8%的常住外来人口入住。北京中心城区对郊区的带动作用尚且如此，对周边河北和天津地区的带动作用就更弱了。
(二)京津冀规划所涉及的四个层次的轨道交通体系，最为紧迫的是市郊铁路建设
《京津冀协同发展规划纲要》明确提出建设以轨道交通为骨干的多节点、网络状、全覆盖的交通网络，推进包括干线铁路、城际铁路、市郊铁路、城市轨道交通在内的轨道交通建设，打造“轨道上的京津冀”。从目前进展来看，城际铁路建设进展较快，京张高铁和京唐、京滨城际铁路先期工程已经开工建设。但是，现阶段落实首都城市战略定位、疏解非首都功能、治理北京“城市病”、推动京津冀协同发展过程中最为关键、最为紧迫的是建设北京中心城区到达周边区域的市郊铁路，目前尚未引起有关部门足够重视。与东京、伦敦、巴黎等国际化大都市相比，北京市郊铁路建设严重滞后。
疏解非首都功能是京津冀协同发展的关键环节和重中之重。两年来，北京疏解非首都功能取得了一定的成效，但距离国家要求和百姓期望还有不小差距，在实际工作中也面临着不少困难和问题，集中体现在两个方面：一是北京没有形成与周边区域高效联系的市郊铁路网络，难以满足“1小时通勤”的基本需求，二是周边区域与北京存在过大的公共服务落差。一些非首都功能在疏解过程中，面临着“一搬迁就人才流失”、“搬出去也存活不下来”的严峻挑战。很多疏解对象的员工，大多已经在北京购房置业，子女也在北京就学，企业员工、尤其是管理人员、研发人员等随企业搬迁的意愿很低。即使有一些员工愿意随企业搬迁到承接地工作，也由于缺乏市郊铁路，不堪长时间通勤劳顿而纷纷跳槽，反过来影响企业生存。一些医疗、教育等公共服务资源，既是非首都功能疏解的对象，也是弥补承接地公共服务短板的资源，但在缺乏市郊铁路的条件下，同样面临着“一搬迁高端人才就跳槽”的风险。
目前北京没有真正意义上的市郊铁路，因而使得北京城市扩张的内在需求没有得到有序、有效释放，中心城“摊大饼”和“摊厚饼”，面积不断向四周扩大，功能不断集聚，从而使北京“城市病”提前爆发。从另一个视角看，也正是由于缺乏市郊铁路，现在疏解非首都功能和推动京津冀协同发展缺少基本的交通支撑，城市功能和高端资源难以向周边地区辐射。
打破这一窘境的突破口在于市郊铁路建设。如果能够建立起便捷的市郊铁路网络，一方面能够很好地满足非首都功能疏解中的人员通勤需求，另一方面也为北京公共服务资源向承接地转移，进而缩小承接地公共服务落差创造基本条件。一旦这两个“短板”补齐，在市场机制作用下，非首都功能和人口疏解，就“水到渠成”了。
近两年来，在落实《京津冀协同发展规划纲要》过程中，城际铁路建设取得了积极成效，但市郊铁路建设尚未引起有关部门的高度重视，并且在实践中尚存在着一些认识上的“误区”。市郊铁路有其独特的功能价值，不能简单地用城际铁路、干线铁路和地铁来替代。
一是不能用地铁替代市郊铁路。地铁发挥最佳运能的空间范围是在半径15公里以内，如果超出半径15公里，地铁的效率就会大为降低。目前北京地铁长度574公里，虽然是世界上地铁里程最长的城市，但许多线路已经远远超出地铁发挥最佳效能的空间距离范围。地铁线路过长，站点过多，速度很难提起来，郊区居民从地铁始发站到达中心城地铁枢纽就要花费1个多小时时间，再换乘其他地铁线路，到达一些主要就业区域，需要接近甚至多于2个小时，远远超出“1小时通勤”这一人们所能忍受的交通出行时间。比如，从房山区苏庄乘坐地铁房山线、9号线到北京西站，途径18站，仅列车运行时间就需要1小时左右，如果再从北京西站换乘其他地铁线路到金融街、中关村、CBD上班，还需要至少0.5-1小时时间，如果再考虑各线路间的换乘时间以及两端采用其他交通工具的时间，粗略估计在2-2.5小时。目前顺义线、大兴线、八通线以及规划中的几条线路，都存在类似问题。所以，长线路地铁即使开通了，也很难发挥“市郊铁路”的功效和作用。
二是不能用城际铁路代替市郊铁路。当前，国家有关部门正在加快城际铁路建设，京唐、京滨、京霸等城际铁路已先期开工。一些观点认为可以用城际铁路承担北京与周边地区的通勤需求，未来北京可以不用建市郊铁路。但市郊铁路主要承担“通勤交通”功能，上下班高峰期密集发送;而城际铁路主要满足都市圈范围内城市和区域间的一般性交通需求，在车次安排上很难满足早晚通勤需求。而且，城际铁路一般通过北京西站、北京南站等大型枢纽火车站完成乘客上下车，车站大、耗时长，很难满足通勤出行需求。特别是京唐、京滨城际等起点站为北京城市副中心站，到中心城还需要再度换乘。据了解，在天津居住、在北京中关村上班的人员，每天乘坐京津城际列车上下班，其单程通勤时间一般在2小时以上。因此，城际铁路也很难替代北京到达周边新城、卫星城、微中心的市郊铁路。
三是不能利用干线铁路富余运力承担市郊铁路功能。目前，北京市有关部门正在研究利用既有国家干线铁路富余能力开行市郊线路的可行性。干线铁路首先要保障国家铁路系统的安全高效运营，利用干线铁路运营的间隙时间来安排市郊铁路，其设计的开行方案和运行密度很难与市郊通勤需求相匹配。尤其是在北京几个枢纽火车站运输能力已经非常紧张的情况下，即使是线路有富余能力，也很难调剂安排市郊铁路车次。比如，北京与燕郊之间开通的干线铁路专车，虽然承担了类似市郊铁路的功能，但它是利用国铁富余资源临时“挤”进来的，每天只有三趟，而且发车时间很不合理，进出站时间长，上座率低，并未起到市郊铁路的功效。再比如，S2线是北京第一条市郊铁路，是利用既有京包铁路、京通铁路和康延支线改造而成的。为保证北京-赤峰、北京-齐齐哈尔、北京-呼和浩特等既有国铁运输业务的正常运行，S2线只能“见缝插针”安排开行车次，开行时间、运行密度与早晚高峰通勤需求不匹配，实际客流以旅游客流为主、通勤客流为辅，可以说并不是真正意义上的市郊铁路。因此，依托干线铁路富余资源承担市郊铁路功能，只能作为补充，不能作为主体。
二、市郊铁路建设面临的主要制约因素
市郊铁路建设涉及多方主体，投资规模巨大，其开发建设过程中面临着规划、土地、资金、体制机制等诸多制约因素，突出表现在以下几个方面：
(一)对市郊铁路建设重视程度不够，缺乏系统性规划
当前，国家层面主要是加快京津冀区域高铁客专和城际铁路的建设，尚未开始关注市郊铁路的建设。京津冀三省市也主要是关注城际铁路建设和城市内部的轨道交通建设，对市郊铁路建设的重视程度也不够。北京虽然开始研究市郊铁路建设问题，规划部门、交通部门也正在开展市郊铁路规划的研究工作，但是，仅仅从北京层面来规划市郊铁路是不够的，缺乏规划的整体性和系统性。据了解，北京规划市郊铁路，虽然是从非首都功能疏解、京津冀协同发展的战略布局出发的，考虑到与周边区域联动发展的现实需求，比如燕郊、固安、涿州等周边区域与北京之间现已存在的交通通勤的迫切需求。但在河北和天津对于承接非首都功能疏解的空间部署尚不明确的情况下，市郊铁路的规划可能面临前瞻性不足的问题，难以发挥市郊铁路引导非首都功能疏解的作用，引导“微中心”和集中对接平台建设的作用。
同时，北京在开展市郊铁路规划中也面临着一系列的现实困难，其中最核心的瓶颈就是很难规划出合适的市郊铁路路由通道，涉及到大量的拆迁问题，给市郊铁路投资建设带来高昂的成本代价。为解决这一难题，北京市郊铁路规划的主要思路是利用既有国铁富余能力开行市郊线路，认为未来高速客专网络形成后会更多地释放出一些干线铁路运能，具备开行市郊铁路的可行性。但实际调研发现，虽然高速客专开通后，利用国铁富余资源开通市郊铁路的车次或许有所增加，但由于市郊铁路上下班高峰期密集发送，与干线铁路夕发朝至需求的矛盾根本无法调和，还是不能满足市郊铁路的通勤需求。因此，如何规划一个既具有前瞻性，又科学合理、经济高效的市郊铁路网路是一个亟待研究的课题。
(二)跨行政区市郊铁路建设面临建设主体不明确、规划和项目审批复杂等制度约束
目前国家对于干线铁路、城际铁路和地铁的建设主体和项目审批都具有明确的规范，比如干线铁路由中国铁路总公司及下属分公司建设运营，京津冀城际铁路主要由京津冀城际铁路投资有限公司开发建设，地铁主要由城市轨道交通公司开发建设，且各自有明确的审批方式和审批流程，但对于市郊铁路建设的规范还不完善。目前国家对城市范围内市郊铁路(市域快线)的建设主体和项目审批有较为明确的规定，可参照《国家发展改革委、住房城乡建设部关于优化完善城市轨道交通建设规划审批程序的通知》和《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》中的规定执行，但对于跨市域的市郊铁路建设并没有明确的规定，建设主体和审批规范等尚未明确。
京津冀市郊铁路涉及到北京以及周边天津、河北的县市区等多个行政区域，面临建设主体不明确、规划和项目审批复杂等制度约束。比如建设主体方面，由于涉及京津冀三地政府，是联合组建开发建设公司实行项目法人责任制统筹推进，还是按照行政区划各自负责、分段建设，存在不确定性。审批方面，京津冀市郊铁路建设面临审批主体不确定、审批层级多、审批流程复杂等问题。由于涉及三地政府，是联合上报国家审批，还是由各省市独立审批，存在不确定性。若由各省市分段审批，可能面临各地审批意见不一致、协调难度大的问题。如果参照京津冀城际铁路审批模式，将面临许多实际问题。比如在项目核准阶段，京津两市可在市级层面直接审批，不需区级审批。河北则需要从区(县)级、市级再到省级进行不同层级的审批，审批层级较多，影响审批整体进度;为了稳定方案，将同步开展环评、节能评估、地灾评估、地震安评、文物保护、地下水影响等多项专题，且每项都需要政府相关委办局进行审查和批准，不同部门对审批事项的评价标准不同、结论也可能不同，协调难度较大。
(三)市郊铁路建设运营资金压力大，社会化投融资模式有待探索创新
轨道交通建设成本高、投资规模大，给工程建设融资带来较大压力。比如，北京地铁平均每公里投资都超过10亿元;与地铁相比，城际铁路建设成本相对较低，但投资规模也很巨大。京唐城际铁路全长149公里，需要投资426亿元，每公里成本达到2.9亿元;连接首都机场与新机场的城际铁路联络线全长139公里，总投资达到594亿元，每公里成本达到4.3亿元。
市郊铁路运营成本也很高。市郊铁路运营具有一定的公共服务属性，服务市民通勤需求，票价不能成为像城际铁路和高铁那样的高价格。在此情况下，仅仅依靠票价收益，难以平衡市郊铁路的运营成本，需要政府的财政补贴。比如，北京S2线市郊列车全程运营成本的票价是23元/人次，为鼓励和引导沿线市民公共交通出行，北京市政府把全程票价降到6元/人次，中间的差价都需要政府财政进行补贴。按每天平均开行10对列车、每趟列车840人定额计算，北京市政府每年用于票价的补贴就达到1亿多元。
目前我国铁路及城市轨道交通建设的投融资渠道较为单一，比如我国铁路资金来源主要包括铁路建设基金、国债、铁路建设债券、地方政府投资、银行贷款等，而在引入社会投资或上市直接融资等方面比较缺乏，这给政府财政造成很大的压力。在城市轨道交通建设方面，开始探索引入社会资本模式，如北京地铁4号线、14号线引入京港地铁参与建设运营管理，但整体上还是以政府投资为主。如果市郊铁路建设仍参照原有模式，随着市郊铁路建设运营线路和里程的增加，建设投融资的压力和政府财政负担将会不断加重。因此，创新有效的市郊铁路投融资模式，引导社会资本参与进来，才能破解建设运营资金压力较大的难题。
(四)跨区域市郊铁路建设运营面临区域间协调的挑战
市郊铁路为线性工程，项目建设涉及到多方主体，尤其是跨区域市郊铁路项目还串联不同行政区，沿线不同区域、不同主体利益诉求不同，在项目规划建设的方方面面都需要区域间的沟通协调和相互配合，任何一个局部环节协调不好，都可能会影响整体项目的建设推进。比如，在项目核准阶段，项目建设主体同步开展的环评、文物保护、生态红线评价调整、水源地评价等专题工作，都需要各地政府的协调配合。在项目选址方面，市郊铁路选址方案一般以当地政府意见为主，沿线政府出于自身发展考虑，大多希望在本区域内多设站点，沿线及附近居民希望通过市郊铁路建设改善出行条件，也希望增设站点;而市郊铁路要满足“1小时通勤”需求，就要尽量减少站点，提高车速。这就需要市郊铁路建设主体与沿线地方政府和居民不断进行沟通协调，在考虑各方利益诉求的情况下，努力保证市郊铁路的快速通勤功能。在开发建设过程中，项目建设涉及到土地供应、耕地占补平衡等问题，需要与沿线政府对接协调;沿线居民和单位在项目征地拆迁和经济补偿等方面的诉求，也都需要借助地方政府的力量和经验协调解决。在项目投融资和运营管理方面，通过地上地下一体化开发、沿线土地一体化开发等投融资方式吸引社会资本参与项目建设，需要沿线地方政府的政策支持。
三、加快以北京为核心枢纽的市郊铁路网建设的对策建议
(一)强化顶层设计，形成整体推进工作机制
建议由北京市主导，联合天津、河北组建市郊铁路建设运营公司，负责市郊铁路的规划、建设、运营、管理等。建立由京津冀三地政府相关部门、市郊铁路建设运营公司共同组成市郊铁路建设协调小组，探索常态化的工作机制，协调解决市郊铁路建设中面临的项目申报、土地、投融资、拆迁等事宜。
(二)建议市郊铁路建设与运营独立于国铁体系
目前，政府部门推进市郊铁路建设的主要思路是利用既有国铁富余能力开行市郊线路。未来北京市郊铁路建设，不能依赖既有铁路，要自成体系地规划建设，独立建设、运营、管理，保障市郊铁路功能的有效发挥。目前市郊铁路建设中，最大的瓶颈之一是路由问题。建议国家协调中国铁路总公司让渡一些闲置的铁路线路，由北京市利用腾出的国铁线路路由改建市郊铁路。
(三)建议国家赋予京津冀市郊铁路建设的体制机制改革探索
在审批方面，建议由京津冀三地联合审批，或者由三地政府出具审批意见后直接由国家审批。同时，建议河北省参照京津两市，取消中间环节，由省级层面统筹县市区和相关单位意见后直接审批。在用地指标方面，考虑到北京及周边区域建设用地指标紧张和基本没有耕地后备资源的现实情况，建议参照京津冀城际铁路建设相关政策，将市郊铁路建设用地指标计划单列，不占用地方建设用地指标;如果占用耕地，建议纳入京津冀耕地占补平衡制度改革试点范围，以“国家统筹、异地占补”方式落实耕地占补平衡指标。
(四)市郊铁路站点要尽量深入城市中心区，与地铁网络实现无缝衔接
为实现北京到周边区域真正的“1小时通勤圈”，市郊铁路的起始站点不能设在现有大型枢纽火车站，尽可能设置在四环以内中心区域，并与地铁枢纽站点能够有效衔接。线路设计要按照“大站距”要求合理布局站点，尽可能连接中心城内的主要就业集中区或大型居住区，既方便出行又尽量缩短通勤时间。
(五)创新市郊铁路融资和建设模式
建议国家相关部门加大政策支持力度，突破现行的“招拍挂”土地供应方式，参照深圳“地铁+物业”的建设经验，允许政府以市郊铁路沿线部分土地作价出资方式，将沿线部分土地资源通过合法程序赋予开发企业，由其进行市场化运作，通过土地资源开发收益解决市郊铁路建设资金。也可以参照京津冀城际铁路建设投融资模式，以划拨方式将市郊铁路沿线一定规模的建设用地供应给开发企业，解决市郊铁路建设与运营资金。
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