一、北京城市产业功能更新面临的新形势和新要求
我国经济发展进入新常态，推进产业功能更新是新形势下北京发展的必然要求。随着我国发展进入新的历史阶段，经济发展条件发生了深刻变化，我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，从要素投资驱动转向创新驱动。推进产业功能更新，促进产业结构不断优化升级是新形势下北京适应新常态的必然要求。未来，北京要时刻把握全球新一轮技术与产业革命的机遇，不断优化产业结构，在我国发展新经济方面充分发挥引领带动作用。
首都城市战略定位发生重大调整，城市产业功能更新要与首都功能定位相适应。随着首都城市战略定位发生重大调整，“科技创新中心”作为首都的核心功能首次予以明确，这一新定位将成为北京未来发展强有力的引擎，也赋予了北京更多的责任。未来，北京城市产业功能更新要立足首都功能定位，尤其是科技创新功能定位的新要求，加快促进体制机制创新和科技创新能力提升，加快构建“高精尖”经济结构，在全国创新驱动发展战略实施中发挥引领示范和核心支撑作用。
京津冀协同发展国家战略全面实施，北京要在更大范围实现城市产业功能更新。要治理北京“大城市病”的难题，根本出路是要跳出北京，疏解非首都功能，加快推动京津冀协同发展。北京要疏解非首都功能、促进产业功能更新也要借助京津冀协同发展的重大战略机遇，加强北京与周边地区的产业对接协作，实现优势互补、良性互动。特别是要着力推动北京非首都功能向周边疏解，在实现北京“瘦身健体”的同时为实现产业功能更新拓展更多发展空间。
二、北京市产业功能更新面临的突出问题
城市产业功能更新是一个渐进推进的系统工程，在当前北京加快推进非首都功能疏解的形势下，城市产业功能更新存在的问题集中反映在功能疏解后的土地二次利用、人员安置与就业服务、产业更新资金保障及其他配套政策等方面。
(一)土地性质变更面临多重困难
现行政策无法保证企业获得原有土地二次开发自主权，影响企业疏解转移的积极性。按照现行土地管理政策规定，工业、商业、旅游、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，必须采取招拍挂的公开竞价方式出让，由竞得土地的单位进行开发。由于土地二次开发的利益巨大，企业作为原土地权利人都有意愿自行开发，获得最大收益，然而现行政策无法保证企业获得开发权，影响了疏解转移的积极性[1]。
企业利用现有土地、厂房升级改造发展符合首都定位的高精尖产业和配套服务业面临政策法律风险。按照《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》(国土资发[2009]101号)，工业企业改变土地用途用于经营性用途的，一律收回土地使用权并重新招拍挂出让，这就意味着企业在不改变用地性质的情况下发展上述经营性用途时面临合法性问题。例如，朝阳区部分国企厂房成功改造转型为文创产业园和文创艺术园区，虽然带动了企业转型，但是工业用地利用的合法性等问题一直未解决。
腾退土地规划调整为绿地后面临“政府收储难和企业腾退难”的两难境地。按照现行政策，企业用地规划调整为绿地后无法增值，导致政府收储的积极性不高，企业因补偿低于期望值也无腾退意愿。如某市属国企集团下属位于海淀区的建材公司，占地面积近57万平方米，早在2005年就因产业结构调整关停。由于该地块规划调整为绿地，土地部门迟迟未进行收储，企业搬迁腾退一直停滞不前。
(二)土地二次开发统筹协调机制不健全
缺少市级层面的领导协调机构及推进机制。当前，在全市层面尚缺乏有关产业疏解后土地二次开发目标、重点、计划、进度、方法等总体方案的顶层设计。土地二次开发涉及政府部门多条线的政策创新与突破，尚缺少强有力的推进机构，以及统筹协调的工作机制。同时，由于中央和地方事权、认识不到位等原因，产业疏解政策比较零散，政府各部门之间、各区之间产业疏解政策缺乏有效衔接。
规划衔接统筹力度不够。北京市积极通过规划推进二次开发工作取得了一定成绩，但规划管理体制的客观局限仍然存在，城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划的衔接不够顺畅。城市功能结构、产业布局与用地指标、土地性质还存在相互脱节的情况，容易成为产业发展、项目落地的障碍。
(三)人员安置与就业服务保障有待完善
人员安置与就业服务压力突出。在产业疏解过程中，失业人员如何安置是最为棘手的问题之一。如北重集团，3000多名职工中有40%需要分流安置，光补偿费用就超过1亿元，另有4000多名离退休人员需要做好接转工作。另据市人力社保局调查推算，北京新增产业禁限目录中涉及的制造业、批发业和零售业、建筑业等从业人员约333.4万人，其中有约181.6万人表示，如果企业外迁调整将留京重新找工作，其中有北京户籍达111万人。未来，如何重新安置因产业功能更新与疏解而带来的失业人员，特别是解决其中北京户籍人员的再就业问题将面临极大挑战。
疏解人口的就业服务相关政策尚不健全。尽管各区在非首都功能疏解要求下，立足实际，出台和实施了促进疏解人员就业与人才服务的政策举措，但全市层面还没有制定疏解相关的就业与人才服务指导性意见或政策，尤其是在户籍人口的本地再就业服务、跟随企业异地就业服务、社会保险转移经办等方面的缺乏系统化政策指导。
(四)产业功能更新资金支持缺口较大
支持产业疏解的政策性资金保障不足。对于企业合法经营但不符合首都城市经济定位的，政府推动其疏解调整就面临着资金补偿问题。当前北京市调整退出的政策性资金保障还不完善，目前产业疏解方面的财政资金重点用在了企业退出奖励方面，且数量非常有限，而在职工安置、企业搬迁等方面的补偿资金支持仍存在较大缺口。
腾退空间再利用缺乏资金来源。目前腾退空间的开发主体多为民营单位，筹集资金的能力有限，由于产权关系复杂，向金融机构和社会融资也受到限制。北京市出台的政策中也仅有部分财政资金涉及这类设施的改造利用，社会也未建立支持这类项目的多元化投资资金，整体资金缺口还比较大。
(五)其他配套调控政策亟待推进完善
水电气等资源定价机制对于促进产业疏解的作用有待加强。部分资源的价格过低导致企业进行产业疏解的积极性不高。例如，对于洗车、饮料、啤酒生产等行业以外的企业，水电价格占其生产成本比例不高，对调整价格不敏感，要素价格调控对其经营成本的变化并不产生显著影响，因此对于这类企业，单纯通过要素价格调控，难以达到调控的目的，而应结合资源定价和配额使用，能够既不至于因为资源定价过高导致相关行业成本畸高，又能保证产生显著的调控作用。
社保标准不对接、跨区域资质互认不完善等障碍制约人口跨区域就业。本地户籍人口外出就业和外来人口离京就业最关注医疗保险(主要是异地结算，外地医保在北京就医报销结算比例调低)、养老保险(重点是个人统筹部分)、公积金(异地购房)以及其他公共服务等方面的落差，社保不对接则难以消除这些落差，对从业人员随迁转移带来巨大制度障碍。同时，不同地区的从业资格和资质不能互认也是制约相关就业人员跨区域流动的一个重要因素。
三、新形势下北京城市产业功能更新政策设计思路
市场导向。城市产业功能更新政策设计要遵循市场经济规律，通过政策制定加强对市场和社会的引导，强化倒逼机制和激励机制。同时，还要充分发挥政府规划引导调控作用，共同促进城市产业功能更新稳步推进。
聚焦重点。城市产业功能更新涉及方面众多，产业更新政策设计要抓住关键环节，聚焦重点领域，要结合当前北京加快推进非首都功能疏解的新形势、新要求，在重点领域开展政策研究和设计。
分类施策。城市产业功能更新政策设计要有针对性，要分类制定不同产业类别的引导促进政策。针对疏解腾退土地再开发，应结合更新地块实际，因势利导，按土地利用的不同方式制定更新策略和控制标准。
系统推进。城市产业功能更新是一项系统工程，要充分认识和准确把握城市产业功能更新的系统性、复杂性，围绕城市产业功能更新总体目标，统筹推进各领域更新配套政策研究，出台产业、财政、金融、税收等配套政策和实施细则，统筹谋划，衔接配套。
四、新形势下北京产业功能更新政策建议
(一)围绕土地更新，创新管控机制和引导政策
强化全市土地与规划指标统筹管控[2]。建议尽快从全市层面研究制定并出台《北京市关于非首都功能疏解腾退空间管理和使用实施意见》，形成市区联动机制，在全市范围内统筹使用土地、规划等指标。严格控制建设用地总规模，实施适应首都特点的“瘦身健体”差别化供地和土地价格等方面的支持政策。
完善全市土地补偿和用途变更机制。尽快制定全市统一的土地分类补偿标准，对于企业疏解到京外的，收储土地补偿费用应将企业人员分流安置、遗留问题解决等费用纳入，提高补偿标准。出台腾退土地调规、变性与再次开发利用政策，允许被疏解企业利用现有土地转型发展符合首都城市战略定位的产业。对于涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，允许有一定条件、有自主开发能力的原土地权利人经过市政府批准采取协议出让方式。
创新土地二次开发利用机制。可采用存量补地价方式，按照规定补缴出让价款，支持原土地权利人的联合体按照规划重新取得建设用地使用权。不具备独立开发条件的零星土地，可以由实施城市更新的土地权利人采取扩大用地的方式结合开发，或者由各地块土地权利人组成联合体开发。优先保障公益性设施建设，然后进行经营性开发。针对企业用地违法、闲置或低效利用土地等问题，通过完善相关法规进行规范限制。
(二)多措并举，促进疏解人员安置与就业服务
出台系列政策文件，合理引导疏解后人员再就业。建议由市人保局牵头，从全市层面出台非首都功能疏解后人员再就业安置的意见，各区根据自身实际，快尽研究出台促进非首都功能疏解后人员再就业实施办法，明确相关支持政策。
强化精准帮扶，促进疏解的本地人口再就业。发挥重大建设项目带动作用，针对当前在建的城市副中心、通州环球影城、北京新机场等重大项目，根据疏解相关人员规模，尽可能为京籍再就业人员预留部分岗位。强化职业技能培训，促进转岗再就业，以购买培训服务的方式对疏解人员职业技能培训给予支持，重点加强一般性制造业疏解后人员的转岗技能再培训。
加大资金支持，保障疏解人员的再就业服务。配合国家设立京津冀协同发展基金，积极争取在该基金下设立疏解非首都功能子基金，并在子基金中设置专门用于疏解中公共就业与人才服务的专项基金，用于疏解人员就业促进及就业岗位补贴等。创新支持资金使用方式，延长对招用疏解人口的企业岗位和社保补贴期限。
加强京津冀对接合作，构建跨区域就业一体化服务机制。推动三地定点医疗机构互认和医疗结算系统联网，实现异地就医即时结算;推动实施公积金异地互贷制度;推进养老、失业保险政策一体化。推进跨区域人才资质互认，探索在三地实施统一的医师多点执业政策，推动专业技术资格和职业资格证书互认。
(三)优化创新创业环境，激发产业发展活力
进一步降低创业准入门槛。着力消除制约创业发展的体制机制障碍，激发不同阶层人员的创新创业活力。落实“三证合一、一照一码”登记制度，试点“一址多照”、“集群注册”等注册登记手段，简化审批流程。
健全创业孵化和帮扶体系。支持新型孵化器建设，与国内外龙头企业合作共建一批线下众创空间，发展“互联网+”创业服务。在条件较为成熟的人口密集地区试点打造若干个“创业社群”，完善服务配套。延伸相关创业扶持政策到电子商务领域，鼓励各专业市场商户加快向电商转型。
加强创新创业的金融支撑。对创业投资机构给予风险补贴，引导创业投资机构投资符合一定条件的科技企业和初创期企业。鼓励银行业金融机构向创业企业提供结算、融资、理财、咨询等一站式系统化的金融服务，支持其提供知识产权质押贷款、股权质押贷款等多样化的融资服务。
(四)聚焦高端人才，打造多层次人才政策体系
依托现行积分制筛选引进高端人才。通过对学历、专业、技术专长、创新能力、职业经历等进行综合打分，引进符合首都发展需要的人才。通过紧缺职业清单制度，不断更新紧缺职业清单，以补充全市人力资源市场最为急需的人才。
深化平台政策，依靠载体引才。通过事业平台吸引顶尖人才，发起世界级大科学项目。建设世界级研究机构(基地)吸引人才，资助本地学术机构与国外学术领先的研究机构等开展双边或多边合作。鼓励“走出去”建平台，支持高等院校院所、企业在国外进行并购或建立研发基地、开放实验室。支持“请进来”搭平台，吸引海外机构在京设立研发中心和区域总部。
进一步完善高端人才服务体系。整合北京现有高端人才服务的相关政策，形成体系化。重点加大对高端人才的激励和服务力度，对符合条件的高端人才给予办公、科研、医疗、子女教育、公租房供应、培训交流等方面的综合服务，简化办理手续和流程，形成规范化和透明化。
(五)拓展资金来源渠道，强化资金要素保障
合理界定城市功能更新中的各级事权、财权，加大政府财政对于更新改造资金支持力度。建议设立“城市功能更新专项资金”，各区级政府同时根据各自发展实际按一定比例配套安排城市功能更新专项资金，主要用于区域产业腾退补贴、土地征收、就业人员安置、城市环境改造提升等方面。
积极推进融资模式和服务方式创新，激发社会资本和市场主体参与城市更新的积极性。支持及鼓励社会力量参与城市更新改造，引导产权方通过长期租赁、股权转让、技术加盟、资金支持等形式吸引有实力的合作方，共同开发建设。建议从“城市功能更新专项资金”中拿出一定比例设立“产业功能更新引导基金”，吸引广大社会资本参与，按照PPP模式创新城市功能更新融资方式[3]。
(六)加强更新管控力度，完善考核监督机制
强化市级统筹，建立科学高效的工作督查机制。建议从市级层面成立由发改、财政、规划、国土、人力、社保、工信、商务等部门组成的“城市产业功能更新领导小组”，办公室设在市发改委，进一步加大政策制定落实和重大项目统筹协调力度。
加强奖惩问责，完善城市更新的考核评价机制。由市委组织部牵头，进一步完善区级领导干部绩效考核评价体系，将各区城市功能更新尤其是产业功能更新项目落实情况纳入综合评价和绩效考核体系。充分发挥第三方独立评估机构的作用，定期对更新项目工作方案落实情况进行跟踪评价。
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