2014年习近平总书记视察北京并发表2.26重要讲话，京津冀协同发展正式上升为国家战略。三年多来，北京非首都功能疏解和京津冀协同发展都取得了积极成效。国务院成立了京津冀协同发展领导小组，出台了《京津冀协同发展规划纲要》，从国家层面加强京津冀协同发展的顶层设计;在交通一体化、生态环境保护、产业对接协作三大重点领域率先突破，一般性产业、区域性批发市场等非首都功能疏解重点项目加快推进，体制机制与政策创新也在加快探索。在推进京津冀协同发展过程中也面临着不少现实困难和问题。其中一个重要原因是京津冀城市群内部存在明显的发展不平衡，河北等周边区域与北京相比，无论是产业还是基础设施与公共服务都存在较大的落差，成为疏解非首都功能过程中的短板约束。近日，党中央、国务院决定设立河北雄安新区，打造非首都功能疏解的集中承载地，这是以习近平同志为核心的党中央做出的一项重大战略决策，是千年大计、国家大事。从国家层面推动雄安新区建设，能够在较短的时间内补齐河北地区发展的短板，对于集中疏解北京非首都功能，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育区域创新驱动发展的新引擎，都具有重要的现实意义。
《京津冀协同发展规划纲要》围绕集中疏解的要求，明确提出建设集中承载地和“微中心”，有序疏解非首都功能。目前，雄安新区作为北京非首都功能疏解的集中承载地，正在加紧规划建设之中。我们认为，在高标准、前瞻性规划建设雄安新区，打造非首都功能疏解集中承载地的同时，也要加快落实《京津冀协同发展规划纲要》提出的“微中心”建设。在京津冀选择合适的区域规划建设若干个具有特色功能的“微中心”，是集中疏解非首都功能的有效的补充方式，也是进一步推动京津冀协同发展的重要抓手。
一 “微中心”概念的提出及在京津冀区域建设“微中心”的必要性
(一)“微中心”的概念与特征
关于“微中心”的概念，最早出现在《京津冀协同发展规划纲要》之中。纲要明确指出建设集中承接地和“微中心”，沿着京沪、京广等重要交通干线选择一些中小城市，规划建设若干个定位明确、特色鲜明、职住合一、规模适度、专业化发展的“微中心”。可见，未来的“微中心”将定位为功能完善、特色突出的区域性中小城市或镇，其作用是承接部分非首都功能与人口的转移疏解，以更好地分散北京城市功能、有效缓解中心城区发展压力。
基于上述对“微中心”定位与作用的认识，我们认为，所谓“微中心”是指与大都市中心城区保持适度的空间距离，通过承担某种特色城市功能，与中心城区形成功能互补、有机联系，且自身具有一定的集聚效应、能够实现职住相对平衡的区域性小城市或者功能性板块。具体来说，“微中心”一般要具备以下几个方面的主要特征：⑴“微中心”大多承担着某种特色的城市功能，或者是科技研发功能、医疗服务功能，或者是教育文化功能，亦或者是养老休闲功能，等等。“微中心”建设发展起来之后，对与其特色功能相匹配的特色产业、资源和要素等也将具有较强的集聚能力。⑵“微中心”与大都市中心城保持相对适度的空间距离，一般在30~70公里的范围内。这样的空间距离，既能保证“微中心”与大都市中心城区在空间上实现分散化布局，有效减轻中心城区的人口、资源等方面的压力，同时又能满足与中心城区实现功能上有机联系、相互补充的一些基础条件。⑶“微中心”往往通过市郊铁路等与大都市中心城之间实现高效、快捷的交通联络。比如，东京的市郊铁路总里程已超过2000公里，港北、多摩等多个新城都是通过市郊铁路建设，引导特色功能和人口聚集逐步发展起来的。
(二)在京津冀区域规划建设“微中心”的必要性
在加快疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的战略背景下，在京津冀区域规划建设一批特色鲜明的“微中心”，具有十分重要的战略价值。主要体现在以下几个方面：
1. 建设“微中心”是进一步优化北京城市空间结构、治理“大城市病”的必然要求
近几年来，北京遭受“大城市病”困扰的原因是多方面的，其中较为重要的原因有两个：一是北京的城市功能过多，且主要集中在中心城区，导致了人口的过度集聚，严重超出了城市的基础设施、公共服务和资源环境等方面的承载力;二是尽管多年来北京一直在探索“多中心”的空间格局，但由于对新城、卫星城发展规律的认识与把握不够到位，使得北京的城市空间布局仍不尽合理，“单中心”的格局未能实现根本性突破。城六区集聚了全市60%的人口、70%的从业人员和70%的产业活动，各类功能过度集中在中心城区，而周边的一些新城、新区和郊区县则发展相对落后，使得“大城市病”提前爆发。
2014年京津冀协同发展战略正式实施以来，北京围绕有序疏解非首都功能、治理“大城市病”采取了一系列重要举措，如高标准规划建设“北京城市副中心”，加快部分产业和功能向天津、河北等周边区域转移布局，都取得了积极成效。但从长远看，治理北京“大城市病”必须汲取中心城“摊大饼”式发展的教训，站在京津冀协同的大视野、大框架下，重新构建北京的城市空间格局，其中规划建设“微中心”无疑将是一个很好的思路。通过在京津冀区域建设若干个承担特色功能的“微中心”，能够进一步优化区域空间结构，在北京与河北等周边地区构建起“主城-微中心”的分散化、多中心且有机联系的空间格局，这既符合北京城市空间演变规律的内在要求，也是有效治理“大城市病”的重要路径。
2. 建设“微中心”是加快推进非首都功能疏解、促进京津冀协同发展进入实质性阶段的重要举措
习近平总书记“2.26”讲话以后，京津冀三地积极打破“一亩三分地”的思维定式，围绕交通一体化、产业对接合作、生`态环境保护等三大重点领域，加快推进京津冀区域协同一体化建设，并取得了重要成效。但值得注意的是，在非首都功能疏解和京津冀协同发展过程中，还面临着很多深层次矛盾与问题。其中一个重要原因是河北等周边地区承接非首都功能疏解的条件不完备，基础设施、公共服务、人文环境、配套政策等方面都与北京存在较大落差，对一些功能疏解和人口疏解的吸引力不强。
同时，河北省、天津市有很多市、县、区都提出了加快承接非首都功能疏解的措施，一定程度上也存在点多分散、无序竞争的现象。加之北京有序疏解非首都功能的时间紧、任务重，且资金、土地、政策等资源都相对有限，难以在短期内同时提高这么多承接地的基础设施、公共服务等配套条件。在这种情况下，一方面前瞻性、高标准加快河北雄安新区的规划建设，能够在较短时间内弥补河北等周边地区发展短板，打造北京非首都功能疏解的集中承载地。另一方面，落实好《京津冀协同发展规划纲要》，加快在京津冀区域内选择一些合适的地区，规划建设若干个特色“微中心”，也将是进一步推动非首都功能疏解、促进京津冀协同发展进入实质性阶段的重要举措。通过“微中心”建设，能够聚焦重点区域、集中财力物力，在尽可能短的时间内打造一批非首都功能疏解的特色承接地。
3.建设“微中心”是北京周边中小城市和区域提升综合承载力、打造经济社会发展新增长极的现实机遇
从京津冀区域的城市构成结构来看，目前区域内有北京、天津两个超大城市，仅有6个人口在100~500万的大城市，其余大多数是人口在100万以下的中小城市，且这些中小城市经济社会发展水平较低。雄安新区的规划建设，既能与北京城市副中心共同形成北京新的两翼，也将有力地带动冀中南乃至整个河北省的发展，有利于优化京津冀城市结构与布局。同时，在京津冀区域规划建设若干个“微中心”，能够促进“微中心”自身及所在区域的基础设施、公共服务、产业发展、生态保护和政策环境等经济社会各个领域发展水平的加快提升。这些中小城市也可以依托“微中心”，打造经济社会发展的新的增长极，不断缩小与北京之间的发展落差，逐步成长为一批竞争力强、功能特色突出的中小城市，进而促进京津冀区域各类城市结构的优化调整。此外，通过在京津冀区域规划建设几个先行示范的“微中心”，也能够积累中小城市转型升级、跨越发展的新模式与新经验，为其他区域建设“微中心”起到重要的引领、示范和带动作用。
二 国外与“微中心”相类似或有近似功能的案例借鉴
“微中心”的概念是我国在《京津冀协同发展规划纲要》中提出来的。目前，从相关文献看，国际上还没有关于“微中心”的权威概念。但我们研究发现，国际上许多大都市在其城市空间演进的过程中，为了缓解城市自身规模扩张和城市运行效率之间的矛盾，纷纷尝试将城市的某类功能分散布局到位于中心城外围的某些区域，在发展实践中形成了所谓的“新城”、“卫星城”、“业务核都市”等相关概念，这些都是与我们所提的“微中心”相类似或者有近似功能的概念。
本文选取伦敦、东京等大都市周边与“微中心”功能相类似的一些新城、卫星城等作为案例，重点从其建设基础、功能特色、规模体量和发展模式等方面进行分析，以期为在京津冀区域规划建设“微中心”提供参考借鉴。
(一)伦敦的米尔顿•凯恩斯新城
英国伦敦是全球最早规划建设新城的城市之一，早在1946年就颁布了《新城法》，分阶段推进新城建设，以解决伦敦市中心区的过度拥挤问题。20世纪70年代中期，伦敦就相继建设了33座新城，容纳了约四分之一的城市居民。
其中，米尔顿•凯恩斯是伦敦市第三代新城的典型代表之一。米尔顿•凯恩斯新城自1968年开始规划建设，距离伦敦中心区约78.4公里，占地面积88平方公里，规划人口规模为21.9万人[1]。米尔顿•凯恩斯新城是在Bletchley、Wolverton、Stony Stratford等三个小镇的基础上规划发展起来的，地理位置优越，交通便捷，有高速公路与伦敦市区相连。从城市功能看，该新城突出特色产业集群功能，以发展保险、信息、咨询、科研、教育等服务业为主，聚集了英国石油、阿比国民银行等众多英国企业总部和300多家国外企业，创造了大量的就业机会。
米尔顿•凯恩斯新城的开发建设，有几点值得我们在规划建设“微中心”的时候参考和借鉴，主要包括：①坚持“因地制宜、全面规划、面向未来”的规划理念，在Bletchley、Wolverton、Stony Stratford三个小镇的基础上选择合适的区域建设。②注重交通等基础设施建设，新城主干道采用网格状布局模式，主要区域道路交通实现机动车、非机动车分流规划。③高标准配套公共服务设施，建设了欧洲首个美国式的购物中心，每周吸引的购物人群多达60万人次，同时配套了公园、休闲、居住活动等完善的公共设施。④重视打造绿色生态开放式空间，大面积绿地连贯成片、均衡分布，公园绿地等占地接近20%。
(二)东京的港北新城
港北新城位于东京都市圈的神奈川县横滨市，距离东京20公里，规划面积31.37平方公里，人口规模约22万。港北新城由横滨市政府和市场机构共同开发，1965年横滨市将港北新城作为当年六大重点项目之一。
港北新城以养老休闲为特色功能，突出打造亲情式“两代居”的养老新模式，主要提供具有无障碍设施的老年人住宅产品、有看护功能的老年人住宅产品，以及能和家人共同生活的产品形态。同时，根据需要提供与养老相关的基本服务和选择性的个性化服务，形成了较完善的养老服务产业链，很好地满足了各类型入驻老年人群的基本生活需求。
围绕养老休闲功能的需求，港北新城很重视基础设施与公共服务配套建设，其规划的公共用地占比约为31%，公共服务及教育设施等用地占比约9%，商业地产与集体住宅用地等占比约20%。港北新城除建有完善的护理之家、康复指导部、日托中心等各类养老设施外，还建设了15所小学、8所中学和3所大学，以及公园、医疗、博物馆、体育中心、商业设施等众多配套服务设施。
(三)首尔的板桥新城
韩国首尔的板桥新城位于京畿道城南市盆塘区，距离首尔30公里，面积约10平方公里，规划人口约9万人。板桥新城自2004年开始规划建设，通过地铁“新盆堂线”与首尔实现快捷的交通联系。
板桥新城以发展高新技术产业为主导，聚集了SK化学、Nexon、NHN、Kakao、TechWin等代表韩国技术创新水平的领先企业，被称作“韩国硅谷”。2015年3月，板桥新城被认定为“京畿创造经济革新中心”，成为韩国18家“创造经济革新中心”之一，由中央、地方两级政府和韩国一些大型企业集团共同建设。截至2015年，板桥新城入驻企业达到1121家，员工超过7万人，实现企业销售总额超过70万亿韩元。
从开发建设看，板桥新城的各类功能都围绕着主导产业和配套服务进行布局，其用地情况主要包括四大类：①邀请研究场地占10%，用于吸引全球研发企业，共享环球尖端技术;②一般研究场地占40%，吸引研发相关集成设施、共同研究中心等，注重研究创新功能;③研究支援场地即配套服务约占25%，包括会展等商务服务、商业、休闲、娱乐等设施;④水域及公园绿地等约占25%[2]。
三 在京津冀区域建设“微中心”需要关注和解决的几个关键问题
目前，“微中心”建设在我国是一项新事物。在京津冀区域规划建设“微中心”必须摒弃三地行政区划的限制，进行统筹规划与推进建设，全面增强“微中心”对非首都功能疏解和人口疏解的吸引力。具体来说，要着重研究和解决好以下几个关键性问题：
(一)科学选址、聚焦重点，打造“微中心”试点示范
充分结合京津冀发展现状，立足非首都功能疏解的现实需求，研究认为“微中心”的选址区域至少应具备以下几个条件：一是“微中心”与北京中心城要保持合适的空间距离，建议在40~100公里范围内，以满足“微中心”与中心城之间“一小时通勤圈”的需求;二是“微中心”的规模要适中，具有集聚增量资源的可开发利用的空间余量，建议规模面积20~30平方公里，人口规模控制在20万左右;三是“微中心”的选址区域要具有发达的交通条件，近期能通过高速铁路、城际铁路和高速公路等与北京中心城区实现便捷的联系，远期最好具备规划建设专用市郊铁路的条件与可行性;四是“微中心”的选址区域要有较好的特色产业基础与发展潜力，且与北京有较紧密的产业联系。建议选择在那些特色产业基础较好，或者已经承接非首都功能疏解重大项目的区域，优先考虑规划建设“微中心”。
需要注意的是，“微中心”的建成并发挥相应的城市功能，需要经历一个长期的相对复杂的过程。国外大都市建设与“微中心”相类似的新城、业务核都市等一般都是分阶段实施的，东京就分三个阶段建设了7个副都心，分五个阶段建设了3个新都心和多座业务核都市。因此，在京津冀区域规划建设“微中心”也不能一蹴而就，要分阶段、有重点地推进。近期，在京津冀区域规划建设的“微中心”数量不宜过多，建议近期规划5~6个重点“微中心”集中打造，尽快形成设施完备、特色鲜明、产城融合、专业化发展的非首都功能集中承接地。
远期，可结合京津冀整体空间格局的优化以及城市群内优势产业链发展的需要，规划建设第二批乃至第三批“微中心”，最终形成以北京为核心、多个区域性中心城市和特色功能的“微中心”共同簇拥下的京津冀大都市圈格局。
(二)做好顶层设计，高标准编制“微中心”建设规划
“微中心”作为非首都功能疏解的集中承接地、加快京津冀协同发展的重要抓手，其规划建设必须遵循内在发展规律，做好统筹规划与顶层设计。
一是坚持高标准规划先行，高水平编制好“京津冀区域重点‘微中心’建设规划”。不断创新规划理念，积极引入“智慧城市”、“海绵城市”、“街区制”等相关的新理念、新思想，高品质做好“微中心”的道路、交通、市政等基础设施规划，以及教育、医疗、文化、商业、休闲娱乐等公共服务设施规划。需要强调的是，要坚持底线思维，突出绿色、低碳、生态的要求，严格控制“微中心”开发建设强度，严守生态红线、城镇开发边界红线。
二是建立健全“微中心”规划建设的协调推进机制。日本在城市单元建设中十分重视政府的协调作用，1956年制定了《首都圈整备法》，由国土审议会首都圈整备特别委员会负责实施;还成立了“住宅-都市整备公团”作为新城、业务核都市的专属开发机构，对于推进新城、业务核都市开发建设起到了重要作用。在京津冀区域规划建设“微中心”要借鉴日本等国外经验，建议由京津冀三地政府及国家住建部、国土部等相关部门，共同研究、联合成立京津冀区域“微中心”建设推进委员会，统筹指导“微中心”的开发建设、运行和管理工作。
(三)加快基础与配套设施建设，提升“微中心”综合承载力
目前，制约北京非首都功能疏解的重要原因之一是河北等周边地区的承接地存在着交通基础、公共服务、商务配套等短板问题，对非首都功能和相关人口疏解的吸引力不强。在京津冀区域规划建设“微中心”，必须优先补齐这些短板，尽快缩小与北京的落差。
一是打造以市郊铁路为重点的“1小时通勤圈”。在全面落实《京津冀协同发展交通一体化规划(2014-2020年)》的基础上，积极争取国家有关部门的政策支持，加快推进北京中心城区与各个“微中心”之间的城际铁路、市郊铁路等交通基础设施建设，具备条件的“微中心”可优先规划建设到北京的专用市郊铁路。努力形成以市郊铁路为重点，以高速公路和城乡主干道为支撑的交通网络，构筑起“微中心”与北京中心城区高效便捷的“1小时通勤圈”。同时，还要适度超强地规划建设“微中心”的水、电、气、热及信息等市政基础设施建设，全面提升“微中心”运行保障能力。
二是重点推进教育、医疗等公共服务，以及酒店、会议等商务设施建设。积极争取国家相关政策和资金支持，优先保障教育、医疗、文化、养老等公共服务项目的用地需求。加强“微中心”与北京公共服务机构的对接、交流与合作，探索采取名校办分校、校际联盟、名院建分院、医联体等新模式，将北京优质的公共服务资源引入“微中心”。在具备条件的“微中心”，率先开展公共服务领域的试点工作，如异地养老试点、医养结合试点、跨区域合作医疗试点等。此外，根据“微中心”的建设规模与产业特色，配套规划一定规模体量的酒店、会议、展览等商务设施，充分满足入驻企业、机构和居民的需求。
(四)探索体制机制与政策创新，健全“微中心”建设保障体系
“微中心”作为京津冀区域的新增长极，要在体制机制改革与政策创新等方面率先突破，真正发挥好承接非首都功能疏解的作用。一是争取国家和三地政府的支持，加大对“微中心”建设用地指标的倾斜，优先满足非首都功能疏解重大项目的用地需求。二是研究制订“加快京津冀区域重点‘微中心’开发建设的意见”，力争从土地、资金、公共服务等多方面，对“微中心”给予相应的政策优惠。比如，对疏解类项目主体给予成本补偿、经营过渡期资金补偿等支持;设立“京津冀区域重点‘微中心’投资建设基金”，用于支持基础设施、公共服务及非首都功能疏解类重点项目建设。三是探索建立以“微中心”为基本规划实施单元进行区域统筹的新机制，比如实施“微中心”集中建设区与城乡结合部、旧村改造“一体化”方案，努力实现职住平衡、产城融合。最后，还要积极引入和尝试PPP(Public-Private-Partnership)模式，充分发挥国内知名特色产业投资运营商、综合服务运营商的积极性，鼓励和支持社会资本、私营企业等与政府部门进行合作，共同推进“微中心”开发建设。
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