京津冀协同发展面临的突出问题研究

发表时间：2020/04/30 12:53:23    阅读：251

一、京津冀城市群城镇体系存在结构性缺陷

从特大城市及城市群形成和发展规律看，许多国际大都市通过将城市功能在都市圈范围内分散化布局，来解决“单核集聚”产生的人口过多、交通拥堵等“城市病”问题，并与周边的中小城市间逐步形成共生共促、协调发展的城市群。相比较，京津冀城市群城镇体系不尽合理，存在两个方面的突出问题：

一是以北京为核心的首都圈尚未形成，北京的辐射带动作用尚未充分发挥出来。国外许多城市采取“主城—副中心—新城（卫星城）”或者“主城—新城（卫星城）”空间布局模式来引导人口与城市功能的分散化布局。北京从上世纪80年代开始，也开始探索多中心发展模式，提出了建设“卫星城”、“边缘集团”、“新城”等思路，在人口分散化布局方面取得了一定成效，但总体上看北京“单中心”格局未能实现根本性突破，中心城区依然集中了全市60%的人口、70%的从业人员和70%的产业活动。同时，北京中心城区对周边区域的辐射带动作用有限，周边的新城、卫星城建设滞后，对中心城区功能疏解缺乏吸引力，都市圈空间格局未能真正形成，既满足不了特大型城市高效运行的需求，导致城市病提前爆发；又对周边形成强大的“虹吸效应”，造成断崖式落差。

二是京津冀城市群等级体系和空间结构不合理。一方面，京津两城独大，中小城市众多，缺乏中间层次的大城市。在京津冀地区，有京津两座1000万人口以上的超大城市，没有500~1000万人口的特大城市，只有6座100~500万人口的大城市，100万人口以下的中小城市较多。从上述四类规模等级城市的经济体量构成来看，超大城市：特大城市：大城市：中小城市的比例为57：0：29：14（图1）。相比之下，长三角城市群内部上述四类规模等级城市的经济体量比例为19：25：41：15。两相比较，可以看出京津冀城市群呈现不合理的“哑铃”型结构体系，中间层级的城市缺乏，难以形成中心城市带动中小城市协同发展格局。

另一方面，城市空间布局结构也不均衡，京津两大城市都集中在城市群北部，地域广阔的冀中南区域则缺乏大城市带动。从国际都市圈发展经验看，每个中心城市的都市圈范围，即大都市直接紧密辐射带动的区域一般在100公里以内。这些区域往往是卫星城、新城的布局范围，与中心城之间形成联动发展。冀中南地区距离北京、天津基本都在200公里以上，超出了京津直接紧密辐射范围。石家庄是冀中南区域性中心城市，但自身发展不足，2015年石家庄经济总量只有南京的56%、杭州的54%，所以未能发挥出区域性中心城市对周边城市应有的带动作用，因而使得占整个京津冀城市群面积30%的冀中南地区缺乏大都市辐射带动。

二、非首都功能疏解的激励机制和配套政策尚需完善

推动非首都功能有序疏解，关键是要通过政策引导形成激励机制，发挥疏解地的“推力”和承接地的“拉力”作用，激发疏解对象主动疏解的“动力”。从发展现实看，北京和周边区域都出台了一系列政策措施，引导非首都功能疏解，起到了一定的积极成效，但“转得出、稳得住、能发展”的激励机制和配套政策仍需进一步完善。

一是北京引导非首都功能疏解的配套政策尚需完善。目前，北京市出台了搬迁补偿、税收支持等相关激励政策引导非首都功能疏解，但在疏解项目标准、腾退空间再利用、职工激励等方面的政策仍有待完善。比如，规划纲要虽然提出了四类非首都功能疏解对象，政府部门每年都制定具体疏解计划和具体疏解对象，但是并没有一套具体的标准对非首都功能疏解对象进行评定，比如一般制造业是不是属于禁限目录的都要疏解，新发地是否应该疏解？等等。再比如，疏解后腾退空间再利用问题，虽然政府希望腾退后的空间能够依法收回统筹利用，但这些土地资源属性复杂，有中央产权、农村集体产权、企业通过招拍挂获得使用权等各种类型，一刀切政策不现实，而且影响到希望获得土地再开发收益的企业退出的积极性。再比如，职工激励政策问题，非首都功能疏解中涉及到部分北京户籍职工，这些职工即使愿意随企业外迁，也希望继续在北京缴纳社会保险、享受北京公共服务，而目前尚未出台这些方面的相关政策，影响到职工随企业外迁的积极性。

二是北京与周边地区的政策措施衔接不畅，影响到非首都功能疏解的效果。北京与周边区域的政策差异、周边区域服务不配套等因素，也影响到非首都功能疏解的积极性和持久性。比如，在批发市场疏解过程中，虽然承接地通过搭建市场平台、降低租金等方式吸引北京商户入驻，但由于承接地市场成熟度不够、物流体系不配套等因素，许多商户不愿意外迁。同时，由于北京批发市场“关得不彻底”，导致商户“转得不完全”，部分商户采取两地经营模式，甚至选择回流。再比如，在一般制造业疏解中面临着建设用地指标获取难、与北京产业政策不衔接、税收分享政策难以落地等诸多现实问题，许多制造业疏解项目落地进展缓慢。

三是非首都功能疏解对人口调控的作用有限。疏解非首都功能是北京调控人口的重要抓手。从现实来看，通过功能疏解带动人口疏解有一定的成效，但这种带动作用尚未充分发挥出来。四类非首都功能疏解影响到的人口规模体量（简称“影响人口”）确实很大，占北京人口调控政策“影响人口”的30%左右。但这些影响人口部分由城区转向郊区，或者郊区之间转移，真正随功能疏解到北京周边区域的人口有限。据调查，一般制造业疏解项目中京籍从业人员大约占40%~50%，愿意随企业到外地工作的比例很低；批发市场中商户虽然90%以上是外来人口，但很多商户已经在北京置业安家，子女也在北京上学，仍留在北京转行发展。

三、京津冀产业对接与协同创新面临资源分散、创新创业环境不配套等问题

当前，京津冀三地产业对接与协同创新的积极性很高，一批合作平台和重大项目正在加快推进中，但仍面临着一些亟待解决的困难问题。

一是产业对接平台和创新协作平台过多、资源分散，不利于创新链与产业链的构建。周边区域承接北京产业和创新资源转移的积极性很高，几乎每个县市区都规划一个甚至是多个承接平台，而且这些平台大部分缺乏清晰的产业定位及空间规划，相互之间存在同质化竞争现象，使得北京产业和创新资源转移过度分散，难以形成集群效应。同时，由于产业对接平台和创新合作载体数量众多、布局分散，短时期内难以同步配套基础设施、公共服务设施等，导致这些平台载体缺乏吸引力。

二是周边区域的产业配套环境和创新创业生态体系不完善，不具备承接北京产业和创新资源疏解的条件。一方面，周边区域与北京产业结构落差很大，很难形成基于产业链的合作。比如在高技术产业领域，由于周边区域不具备上下游产业链配套或关联产品配套条件，北京高技术企业更多愿意落户长三角和珠三角地区。另一方面，与北京相比，津冀两地的创新创业生态体系建设相对滞后，对人才等创新要素的吸引力不强。比如，近年来天津以及河北许多城市也建立起来一批孵化器、众创空间等，但多数还停留在“硬件”层面，运营者难以提供融资、辅导、推介等高附加值的创业服务，满足不了创业者的多层次需求。

三是产业对接与协同创新还面临着土地、环保、利益共享等方面的约束。在土地方面，天津、河北建设用地增量空间有限，每年的建设用地指标也逐年趋紧，同时建设用地指标真正落地还需要匹配耕地占补平衡指标，很多产业项目和科技成果产业化项目由于缺乏土地指标难以落地。在环保方面，在京津冀区域环境治理任务紧迫的大背景下，三省市需要先对现有环境污染物减量，才能获得新增产业项目的环境指标，如河北省提出“减二增一”、“减一增一”模式。减量意味着企业关闭或技术改造升级，难度很大，也需要时间，难以满足新增项目迫切落地的需求。在利益共享方面，虽然国家已经出台了相关的税收分享办法，但适用范围较小，而且实施细则不明确，很难指导实际。现实中探索的共建园区利益共享机制、“一事一议”模式操作起来也面临诸多困难。

四、非首都功能疏解和京津冀协同发展亟待补齐交通与公共服务两大短板

疏解非首都功能、推动京津冀协同发展，面临的一个重要问题就是北京周边区域承接非首都功能疏解与产业转移的条件尚不具备，主要存在两大“短板”瓶颈。

一是北京与周边区域的快速轨道交通体系尚未形成。与东京、伦敦等国外都市圈相比，以北京为核心的首都圈轨道交通建设远远滞后于城市发展需求（图2），主要表现在两个方面：一方面是北京中心城区轨道交通路网密度不足，规划线网密度仅为0.51公里/平方公里，与东京都心三区平均3.595公里/平方公里的轨道网密度差距很大，使得北京中心城的轨道交通承载力不强，城市运行效率不高，出现交通拥堵问题。另一方面，北京与周边区域的市郊铁路建设严重滞后（表1），目前北京仅有S2线一条市郊铁路运营线路，运营里程只有107公里，伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市市郊铁路分别达到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里。正是由于市郊铁路建设严重滞后，北京的城市功能和产业资源难以向周边地区辐射。

表1  北京与国际大都市轨道交通比较

城市	市郊铁路（km）	地铁（km）
伦敦	3650	402
纽约	3000	368
东京	2031	291
巴黎	1867	214
北京	107（S2线）	574（2016年底）

二是周边区域与北京的公共服务水平落差过大。非首都功能疏解与产业资源的辐射，都涉及到“人”的流动，而影响人才和劳动力资源流动的一个很重要的因素就是区域公共服务水平。相比较，北京公共服务水平较高，而周边区域则存在较大落差，对人口的吸引力不强。比如，在教育方面，2015年北京小学生、初中生、高中生的生均公共财政预算教育事业费是分别是河北的3.5倍、4.2倍和4.2倍。再比如，在社会保障方面，2015年，北京企业退休人员最低养老金每月3355元/人，天津为每月2525元/人，河北为每月2071元/人，河北只有北京的61.7%、天津的82%。河北城乡居民基础养老金每月75元/人，只有北京的16%、天津的30.6%。北京的公共服务高于周边区域，因此人才跟随企业、事业单位等向津冀疏解的意愿较低，即便企业疏解过去也面临着企业人才尤其是高端人才流失的挑战，影响企业未来的发展乃至生存。对三河、霸州、曹妃甸等地科技企业调研了解到，北京企业转移到当地后，技术人才两年内流失率高达70%。

五、京津冀协同发展面临诸多制度瓶颈约束

当前，京津冀协同发展推进过程中仍存在着制约协同发展和要素流动的体制机制障碍，亟待加快破除。

一是围绕人口等要素自由流动的政策约束明显。京津冀三地人才政策以及紧密相关的公共服务政策不衔接、不统一问题比较突出。比如人才政策方面，产业技能人才、医生、教师、养老护理人员等人才流动面临着资质互认难问题，影响到跨区域就业的积极性。再比如，高考政策对户籍人口疏解的影响。2013-2015年，北京、天津高考一本三年平均录取率分别为24.4%和24.8%，而河北省三年的平均录取率仅为9.9%，不到京津的一半（表2）。又比如，京津冀三地医疗保险、养老保险等社会保险的缴费标准、享受标准差异比较大，北京就业人员不愿意把社会保险关系转移到周边区域，进而也影响到这些人员到河北就业的积极性；跨区域就医还面临医疗保险难以实时结算等困难，也给有意愿异地养老的北京老人带来诸多现实问题。

表2  2013-2015年京津冀三地一本录取率

	2013年	2014年	2015年	三年平均
北京市	24.3%	24.8%	24.1%	24.4%
天津市	28.4%	22.7%	23.4%	24.8%
河北省	9.3%	8.7%	11.7%	9.9%

数据来源：根据三省市公布的一本录取人数和高考报名人数计算得出。

二是京津冀三地在各专项领域的政策不衔接，影响到对接合作。在产业领域，各区域产业政策差异较大，特别是在高新技术产业政策方面，存在高技术企业资质互认、行业区域监管等方面的政策约束。在创新创业领域，北京的政策明显优于河北、天津。比如，科技创新券政策（表3），河北科技创新券申请限额低于首都科技创新券，使用时要求按照1:1匹配自筹经费，首都科技创新券首次申请不超过5万元不需要匹配自筹经费。在环境保护领域，京津冀三地在汽车尾气排放标准、燃油品质标准、工业污染物排放标准等方面存在较大差异，也影响到区域环境治理的整体效果。

表3  河北科技创新券与首都科技创新券政策对比

	河北	北京
申请限额	每个申报周期（一般不超过12个月）最高额度不超过10万元；首次申请不超过3万元	每个申报周期（一般不超过12个月）不超过20万元；首次申请不超过5万元
使用要求	创新券按照专项经费和自筹经费1:1使用	每个申报周期，首次申请5万元以下不需要匹配自筹经费；非首次申请的创新券额度采取分段超额累退比例法核定
使用期限	申领后3个月内未使用，将被收回；若6个月内未用完，剩余创新券将被收回	每张创新券均需在有效期内（一般为12个月）使用，逾期自动作废