高水平规划建设北京城市副中心，与雄安新区形成北京新的两翼，是推动京津冀协同发展的重大战略决策。北京城市副中心与廊坊北三县地域相邻、人文相通，处于京津发展轴和京唐秦发展轴的交汇点，具备联手打造京津冀协同发展示范区的条件，但也面临着区域发展落差大、统筹协调机制不健全等问题。进一步创新管理体制、健全市场化机制，推动两地协同发展，不仅有利于拓展城市副中心发展腹地、在更大空间范围内优化功能配置，而且有利于优化首都城市空间格局，助推以首都为核心的世界级城市群建设。
一北京城市副中心与廊坊北三县协同发展背景和进展
（一）协同发展背景与意义
2016年5月27日，习近平总书记在中央政治局会议上部署了规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展的有关工作，明确要“坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，……着力建设国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区”，北京城市副中心建设正式上升为国家战略。
北京城市副中心位于北京市通州区，规划面积约155平方公里，外围控制区即通州区全域范围约906平方公里。随着北京城市总体规划的实施和市级行政机关启动搬迁，城市副中心建设进入全面提速阶段，行政办公区、运河商务区、文化旅游区等功能区建设加快推进，但也面临着发展腹地不足、与周边区域发展不平衡等制约因素。廊坊北三县与北京城市副中心地域相连，总面积约1277平方公里，下辖24个乡镇、8个街道办事处，包括104个社区、700多个村，常住人口约170万人。近年来，北三县采取“贴边”发展，与通州区交界部分区域开发强度不断加大，有些地区已和通州连为一体，实际上形成了较大的城市化区域。北三县发展中也面临着基础设施跟不上、公共服务供给不足、生态承载力下降等难题。
在这一背景下，推动北京城市副中心与北三县协同发展就成为一个现实课题，对于加快北京城市副中心建设，带动北三县转型升级，联手打造京津冀协同发展示范区，都具有重要意义。京津冀协同发展战略实施以来，北京市与河北省高度重视城市副中心与北三县协同发展，于2016年6月签订了《关于北京城市副中心与廊坊北三县地区统一规划、加强管控有关工作的备忘录》，双方商定对通州区和北三县实行“统一规划、统一政策、统一管控”。2018年9月，在河北省委召开的常委会议上，在原来三统一的基础上，又增加了“统一标准”，指出要主动服从和服务于城市副中心规划建设大局，坚持廊坊北三县与通州区统一规划、统一标准、统一政策、统一管控，……推动廊坊北三县高质量协同发展。
（二）协同发展进展与成效
北京城市副中心与廊坊北三县经过两年多的努力探索与积极实践，两地协同发展稳步推进，并取得初步成效。
1.产业领域的对接协作不断深入，形成一批跨区域重点产业合作项目
推动产业升级转移是有序疏解北京非首都功能、促进京津冀协同发展的关键内容，也是北京城市副中心与廊坊北三县协同发展的重中之重。从存量转移看，北三县主动对标城市副中心，高标准制定了新增产业禁止和限制目录，推动金属、化工、建材、家具、机械制造等领域的“散乱污”企业关停退出，累计完成相关企业治理近2000家。从增量承接方面看，北三县紧抓北京非首都功能疏解的机遇，积极承接符合自身产业方向的北京转移出来的项目。比如，三河市承接了灵图软件、歌华多媒体信息终端、海纳川海拉车灯等一批北京转移或投资项目。香河县承接了通州区转移出来的尼玛克焊接机器人、稻香村食品等项目，以及北京牛栏山酒业生产基地、西直河建材市场等一批非首都功能疏解项目。从载体建设看，北三县围绕非首都功能疏解，加快产业园区、特色小镇等建设，为承接北京和通州区产业转移提供了空间。据调研了解，燕郊高新技术产业开发区聚集的100多家高新技术企业中大约有三分之一的企业来自北京；大厂影视小镇已完成投资约13亿元，引进了京津企业28家；香河机器人小镇以机器人产业链中的控制系统、伺服电机、系统集成等领域为重点，积极承接北京产业转移，目前已签约机器人项目60多家，其中30多家建成投产，包括德国尼玛克、伊贝格、FilmPower影能等。
2.基础设施、生态环境和公共服务领域的合作加快推进，区域协同发展的基础支撑进一步巩固
一是交通设施互联互通加快推进。2018年8月，京秦高速和首都地区环线高速实现主线贯通，从东六环到三河市燕郊地区最快只需五六分钟。京唐/京滨城际铁路项目稳步推进，在城市副中心和北三县都设有站点。京津冀第一条轨道交通区域快线——北京地铁22号线（平谷线）正在建设，途径通州的徐辛店、三河的燕郊和齐心庄等站进入平谷区，预计2020年建成通车。此外，跨区域公共交通也不断完善，香河县与城市副中心已开通7条公交线路，大厂县开通了快速直达专线47和专线133两条通往城市副中心的公交专线。
二是生态环境联合治理不断紧密。早在2015年通州区就与天津武清区、河北廊坊市签订了战略合作框架协议，编制了“通武廊”区域整体生态规划，探索联合开展潮白河、大运河等水系综合治理，共同打造森林公园和大尺度湿地公园，构建一批跨区域的绿色生态廊道。通州区还与香河县、武清区等联合签署了“北运河通航合作协议”，探索推进北运河京津冀段旅游性通航，目前扩挖河道、疏浚清淤等综合整治工程正在加快推进。
三是公共服务领域合作呈现新模式。两地积极推进教育、医疗、养老等公共服务资源对接合作，并形成一些新模式。以教育为例，北三县引进了北京景山学校香河校区、北京五中分校大厂幸福学校、中国人民大学新校区大厂拓展项目等优质教育资源，其中北京景山学校香河校区已招生，从学制、课程设置、教材到管理模式等，均按照景山学校的模式和标准执行。医疗领域，香河县中医院与通州区李桥儿童医院建立了合作关系，三河燕达医院与北京朝阳医院、天坛医院等知名医疗实现深度合作，并率先实现北京市社保卡“持卡就医、直接结算”。
3.统筹规划与协调机制取得重要突破，为区域协同发展提供了体制机制与政策保障
京津冀协同发展战略实施以来，特别是随着北京城市副中心建设的推进，城市副中心与北三县统筹协调机制加快探索。一是落实“统一规划、统一政策、统一管控”的要求，在中央及相关部门指导支持下，联合编制通州区与北三县地区整合规划，明确了通州区与北三县的关系及各自的功能定位，目前规划编制工作基本完成。二是2017年初通州区和天津武清区、河北廊坊市三地政府签订了《推进通武廊战略合作发展框架协议》，约定在规划对接、交通合作、生态保护、产业协作、大运河保护开发等8个领域推进深度对接合作。三是城市副中心与北三县政策衔接逐步推进，房地产调控、环境保护、产业准入等领域的相关政策逐渐统一。
二北京城市副中心与廊坊北三县协同发展面临的突出问题
（一）产业发展竞争仍大于合作，城市副中心尚未具备辐射带动北三县的能力
从经济实力、产业规模和发展效益等指标看，目前城市副中心产业发展水平仍偏低，与廊坊北三县相比尚不具备明显优势。2018年，通州区实现GDP为832.4亿元，高于三河市、香河县和大厂县；人均GDP为52750.3元，低于三河和香河；地均GDP为0.92亿元/平方公里，低于三河市。
从重点产业发展看，北京城市副中心与北三县重点行业仍存在明显的同质化现象，产业发展处于竞争大于合作的阶段。一方面，两地在高技术产业、现代制造业等的细分领域，比如汽车、电子信息、生物医药等，同质化现象比较明显。以汽车产业为例，城市副中心和三河市、香河县都以汽车制造和零配件为主，尚未形成细分领域差异化发展的格局，以龙头企业为核心的上下游关联合作也不多，更多地表现为对相关产业优质资源和项目的竞争。
另一方面，两地在文化旅游、影视产业等服务业领域也存在一定的同质化竞争。目前，城市副中心正在加快环球影城主题公园及度假区建设，宋庄文化创意产业集聚区、台湖演艺小镇等项目也以文化创意、旅游休闲等业态为主。北三县地区文化旅游、影视产业项目也较多，比如三河市的北影影视文化创意产业园，香河县的国华影视基地，大厂县的影视小镇、中国戏剧小镇等。
（二）区域之间发展落差大，北三县基础设施、公共服务存在明显短板
目前，北京城市副中心与北三县之间仍存在较大的发展落差。从经济发展和财政实力看，2016年通州区公共财政支出为332.3亿元，而北三县地区仅为178.7亿元。随着城市副中心加快建设，北京对其不断加大财政支持力度，仅2016年财政转移支付就超过90亿元，北三县不仅自身财力有限，来自河北省的支持也相对较少。从基础设施建设水平与投入能力看，北三县在道路、交通、市政及生态基础设施等方面与城市副中心差距较大，未来城市副中心将按照国际一流的高标准加快轨道交通、地下综合管廊等基础设施建设，两地之间的落差可能会进一步加大。从教育、医疗、社保等公共服务设施看，北三县无论从配置标准还是服务水平都不及城市副中心。例如，三河市每百名小学生专任教师数为4.04，而通州区为5.96。燕郊地区多数中小学“超负荷”运转，一些学校有学生4500多名，只配备了140多名教职工，师生比明显低于国家有关标准。随着首师大附中、人大附中、北京二中等一批名校落户城市副中心，两地的教育水平落差会更加明显。
（三）政府级别不对等，行政层级多，统筹协调机制尚未真正建立起来
由于北京城市副中心和廊坊北三县隶属不同的行政区，两地行政等级不对等，北三县是河北省廊坊市下辖的县级行政区，级别相比北京城市副中心较低。在现行的行政体制下，很多跨区域协同发展的问题，如规划编制、机制设计、重大项目建设等，都需要北京城市副中心与廊坊市对接，有些重大项目还需要北京市、河北省从更高层级予以统筹和协调，行政环节较多，协同层次较多，使得一些问题的决策效率偏低。此外，尽管北京城市副中心与北三县之间的沟通对接逐步深入，但由于尚未建立起定期的联席会议、专责小组等常态化机制，在重大项目统筹布局、跨区域规划落实等方面仍面临诸多障碍，两地统筹协调的工作机制仍需进一步健全。
（四）产业、环境等配套政策不完善，要素跨区域流动仍面临较多障碍
从产业政策看，目前北京城市副中心与北三县仍存在较大差异，特别是高新技术产业政策面临高技术企业资质互认、行业跨区域监管等方面的政策约束。比如，位于城市副中心的部分科技创新型企业，即使未获得国家高新技术企业资质，只要纳入中关村高新技术企业统计，也可享受中关村技术创新、政府采购、现代服务业试点等相关政策支持，这类企业如果转移到北三县地区，可能会面临政策力度减弱的问题。从生态环境治理方面看，城市副中心与北三县在污水处理、河流治理等环境治理领域存在标准不统一的问题。此外，北京城市副中心与北三县在教育、医疗、养老、社保等公共服务领域的政策落差也较大，在一定程度上影响了人才、资源等要素向北三县地区转移的积极性。
三推进北京城市副中心与廊坊北三县协同发展的思路与建议
推动北京城市副中心与廊坊北三县协同发展，必须立足落实“四个中心”首都城市战略定位、打造北京重要一翼的要求，加强统筹规划与顶层设计，探索重大体制机制创新，为协同发展营造良好的政策环境。
（一）强化统筹一体化规划，明确各自的功能定位
建议相关部门尽快完善并发布通州区与北三县地区整合规划，将北三县正式纳入北京城市副中心协同发展区，进一步明确北京城市副中心、通州区及北三县的功能定位。总体上看，北京城市副中心作为区域核心，将主要承担行政办公、商务服务、文化旅游、科技创新等主导功能；通州区155平方公里以外的外围区域，既要补充和完善城市副中心的三大功能，又要拓展部分新功能，建议以科技创新及成果转化、生态休闲、文化健康等功能为主；廊坊北三县地区作为城市副中心协同发展区的重要组成部分，将承担科技创新、文化休闲、公共服务、居住等相关功能。
（二）着眼更大尺度空间，打造跨区域产业链、创新链
北京城市副中心与廊坊北三县产业发展，要强化差异定位、统筹联动，在产业准入、协同创新、政策衔接及重大产业项目布局等多方面，深化两地产业分工与合作，打造跨区域优势产业链和创新链。
一是聚焦重点产业领域，培育几大优势产业创新集群。以通州区光机电一体化产业基地、金桥科技产业基地，以及燕郊高新技术产业示范区、大厂高新技术产业开发区、香河开发区等园区为载体，加强新一代信息技术、智能装备、能源环保、汽车等高精尖产业领域合作，强化产业链上下游分工。城市副中心重点发展科技创新产业和研发等高端环节，加快聚集一批研发中心、企业技术中心、开放实验室等机构。北三县地区重点发展高端制造基地及科技创新成果转化、孵化环节。
二是积极探索“通州总部+北三县转化孵化”模式，联合承接北京中心城区总部企业等优质资源转移。一方面，鼓励和引导北京城市副中心积极承接市属国有企业总部、新增投资性公司和研发、营销、运营等职能机构；另一方面，通州区和北三县共建“总部+孵化转化”模式，鼓励和支持具备条件的大型企业将总部、研发等环节布局在通州，以共建园区、股份合作等形式将科技成果转化、产业化项目布局在北三县地区。
（三）加快推进一批跨区域的重点功能性项目建设
立足城市副中心拓展发展腹地与辐射带动廊坊北三县发展的需要，加快实施一批符合城市副中心功能定位的跨区域合作项目。
一是规划设立京冀产业合作先行示范区。积极整合通州经济开发区、永乐开发区、燕郊高新技术产业示范区、大厂高新技术产业开发区和香河开发区等园区资源，探索共建京冀产业合作先行示范区，积极争取中关村国家自主创新示范区政策、北京经济技术开发区政策等先行先试政策的叠加，为承接北京中心城区重点产业项目疏解和重大科技成果转化提供良好支撑，努力建设京津冀协同发展的国家级示范园区。
二是加快推进北运河旅游性通航项目建设。北运河全长120公里，流经北京通州区、廊坊香河县和天津武清区。要紧抓大运河文化带建设的契机，以挖掘保护和传承大运河文化为前提，统筹谋划运河沿线景观布局，争取尽快实现北运河全线通航。通航后，可串联通州区的宋庄文化创意产业集聚区、张家湾古城、漷县古城，香河县的第一城生态文化项目、运河文化创客小镇项目，以及北运河武清段休闲资源，联合开发水上精品旅游项目，整体打造北运河旅游性通航项目，集中展示大运河文化魅力。
三是加快跨区域轨道交通等一批重大项目建设。采取PPP等新模式，加快推进副中心站、京唐/京滨城际铁路、地铁22号线（平谷线）等重大交通设施建设。研究将城市副中心的部分轨道交通、公共交通等向北三县延伸布局的方案，在北三县合适的区域选址建设P+R停车场及公交场站等配套设施。借鉴上海轨道交通11号线花桥段建设运营的相关做法与经验，探索跨区域轨道交通分段投资、分段建设、统一运营的新模式。
（四）发挥市场主体积极性，引导社会资本参与协同发展
坚持政府引导、市场化运作，充分发挥市场机制作用，引导各类社会投资主体积极参与城市副中心与北三县跨区域重大项目建设。一是采取特许经营、PPP等新模式，引导和鼓励各类社会投资主体参与城市副中心与北三县道路基础设施、市政设施及教育、医疗等公共服务类设施建设和运营。比如，支持有实力的北京市属国企以市场运作方式参与北三县污水处理、垃圾处理、清洁能源改造等设施建设。二是支持北京中心城区优质的医疗、教育、文体等服务资源，通过委托经营管理、服务和品牌输出等方式，加强与市场化主体合作，推动优质资源向北三县地区延伸布局。三是由北京城市副中心和廊坊北三县联合设立北运河、潮白河综合治理基金，共同委托一家资金实力强、开发运营经验丰富的大型市场化主体，统筹负责跨界水系生态治理与环境保护。
（五）探索体制机制与政策创新，为城市副中心与北三县协同发展提供动力保障
北京城市副中心与廊坊北三县联手打造京津冀协同发展示范区，必须在体制改革与政策创新两方面率先突破。一是借鉴西咸新区、深汕特别合作区等经验，探索开展北京城市副中心与廊坊北三县管理体制创新，研究将北三县产业发展、重大项目建设交由城市副中心托管的可行性，统筹推进两地产业功能区、园区（基地）的规划建设和管理运营。二是深入落实“统一规划、统一标准、统一政策、统一管控”政策，研究土地、环保、资质认证等领域的产业政策衔接。比如，争取国家有关部门支持在城市副中心与北三县地区开展扩大农村土地制度改革试点范围、探索城乡土地资源配置新模式等政策试点；借鉴北京•沧州生物医药产业园经验，推广生物医药研产分离与异地监管模式。三是探索城市副中心与北三县产业合作项目利益共享机制，支持共建园区（基地）通过共建投资运营公司、按出资比例分配收益等方式实现利益共享。四是建立跨区域人才管理改革试验区，完善异地就医、养老保险转移接续等相关政策，探索医师多点执业、专业技术人才资质互认等试点政策。
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