一、“多规合一”背景
在社会发展和转型的长期实践中，为了应对城镇化发展不同阶段所面临的问题，我国形成了一套特色鲜明的空间规划体系。这些规划分属于不同的行政部门，由于规划主体、技术标准和编制办法、实施手段和监督机制不同，造成各规划中存在内容不协调、表述方式不一致、甚至相互矛盾等问题，“多规”的“分立”甚至“冲突”，导致开发管理混乱、土地资源浪费、建设成本增加、生态用地被蚕食、环境保护失控，削弱了规划的严肃性和权威性，阻碍了城市的科学发展。
习近平总书记在2013年12月中央城镇化工作会议上提出“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。随后，在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《生态文明体制改革总体方案》、国家“十三五”规划基本思路中均提出开展市县“多规合一”工作的要求。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。目前，北京、上海、广州、武汉、厦门等许多城市开展了“两规合一”、“三规合一”或“多规合一”等相关规划融合工作，形成了有益的探索。2019年，国家制定出台《建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，进一步明确“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”。
二、对“多规合一”的内涵认识
“多规合一”工作是指推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等规划高度衔接统一，落实到一个共同的空间规划平台上，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，实现一张蓝图干到底，推动城乡空间合理布局，土地资源有效配置，土地节约集约利用，政府行政效能提升。“多规合一”不仅仅是规划融合的问题，更多的是要以“多规合一”加快发展方式的转变，推动城市空间治理模式的转变。就“多规合一”内涵而言，本文认为关键要把握好三个方面：
第一，“多规合一”核心在于协调。开展“多规融合”工作是解决规划矛盾的现实需要。目前，各类规划相互矛盾，覆盖广度、深度不一，带来城乡分割、重城轻乡、用地粗放等一系列问题。立足当前实际问题，着眼长远发展，“多规合一”的核心工作就是要针对各类规划的矛盾差异，将各类规划落实到一个共同的空间规划平台上，协调解决好现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题，真正实现一张蓝图干到底。
第二，“多规合一”本质在于统筹。“多规合一”不是机械地将一个区域的各种规划简单叠加，只编制一本规划，而是通过对区域整体发展思路和空间布局的统筹规划，为区域发展提供一个顶层设计。“多规合一”其内涵本质在于通过对区域整体发展思路和空间布局的“融合归一”，强化空间整体规划管控和引导，加强对指标、用地、项目等各类资源要素的优化整合，最大化地提升各类资源的配置效率，促进区域高质量发展。
第三，“多规合一”关键在于改革。“多规合一”的工作难点并不在于技术方法的统一，而在于如何打破行政壁垒，加快政府职能转变。“多规合一”是手段，不是目的，是推进治理体系和治理能力现代化的重大探索，是空间规划体系与规划管理制度的深层次变革，其最终落脚点就是要打破行政壁垒，推动管理模式从部门管理向综合管理转变，推动政府职能从“管理型”向“服务型”转变。
三、推进“多规合一”的思路和建议
立足新形势、新要求，落实国土空间规划部署，要重点围绕“双导向、两层次、五大体系”，深入推进“多规合一”，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，推动国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。
（一）坚持“双导向”推进
“双导向”就要坚持发展导向和管控导向，处理好保护和发展的关系，推进城市空间的合理开发、科学发展。其中，发展导向就是要服务区域转型升级和高质量发展，以“多规合一”有序拓展发展新空间，推进城市空间有机更新，助力新产业培育，提高空间资源集约高效利用效率，构筑区域发展的新动能。管控导向就是要坚守好生态底线，加强控制线管理，加强对全区城乡建设的管控约束，强化底线思维、总量控制，框定城市建设规模，推动空间合理开发和城乡协调发展，实现“一张蓝图”指导下的全域管控。
（二）把握好“两个层次”
“两个层次”就是要从规划指导层面和统筹实施层面，将战略性和实操性紧密集结合起来，协调解决好宏观引导和微观落地的问题。其中，规划指导层面，就是要加强顶层设计和系统谋划，实现发展目标、用地指标、城乡空间坐标、控制界标的统一，形成“一张蓝图”，作为空间开发调控的长期遵循，形成对“多规合一”的宏观把握和自上而下的规划指导。统筹实施层面，就是要积极推动重大项目合理布局和空间资源有序开发，统筹推进信息平台建设、协调机制构建等工作，保障“多规合一”顺利实施。
（三）构建好“五大体系”
坚持总体统领、系统谋划、远近结合、稳步推进的工作思路，聚焦重点，突破难点，着力构建区域规划体系、空间管控体系、项目实施体系、平台支撑体系、机制运行体系五大体系，构筑形成相互衔接、相互支撑、协调并进的“多规合一”工作格局。
一是构建统一协调的区域规划体系。按照国土空间规划要求，加强区域空间发展战略规划研究，推动国民经济和社会发展建设项目规划、城乡规划、土地利用规划、林地保护利用规划、环境保护和生态建设规划、产业规划等规划衔接。按照“四统一”的思路，即：统一规划期限、统一规划范围、统一用地分类标准、统一基础空间数据，加强用地分类标准调整和研究创新，按照实事求是、应调尽调的原则解决好用地差异问题，实现“一张底图”管理。
二是构建科学合理的空间管控体系。坚持全域空间管控，以国土空间规划为依据，围绕城镇开发边界内的建设用地、城镇开发边界外的建设用地、禁止开发建设用地等，对国土空间进行分区分类实施用途管制。科学划定生态保护红线、基本农田保护红线、城乡开发边界等，加强控制线管理，促进保护与发展协调并进，形成生态、生产、生活“三生”合理的空间结构。加强用地指标统筹利用，加强空间“留白”规划，强化重要通道、重大设施和重大项目的空间预控，做好空间战略预留，实现空间合理布局和资源科学配置，提高空间的包容性。
三是构建高效联动的项目实施体系。围绕重大项目规划，加快推动以审批改革为核心的项目全生命周期流程再造，切实提高政府行政服务效能，促进项目提速增效，保障项目落地实施。完善重大项目库，建立规范项目生成机制，规范优化项目生成流程，推进策划生成的项目可决策、可落地、可实施。积极探索审批改革创新，打破部门藩篱，科学划分行政审批阶段，优化“并联”审批模式，实现审批效率提高与审批服务效能提升。强化项目批后管理，推进项目“联合验收”，建立“监管清单”，完善事中事后“零容忍”监督制度。
四是构建协同共享的平台支撑体系。积极落实智慧国土空间规划的新理念，依托大数据等信息技术应用，以数据为核心、以共享为手段、以集成为重点、以应用为目标，建立“多规合一”信息联动管理平台，提高规划管理的科学化、精细化水平。依托规划信息平台建设，打通各部门规划数据的共享壁垒，将过去垂直的“信息孤岛”并联起来，实现信息资源共建共享。同时，加强部门业务协同联动，推动从“多环节、多层次、低效率”向“扁平化、智能化、高效率”的转变。
五是构建保障有力的机制运行体系。坚持改革导向，聚焦政策突破，强化创新实践，不断完善规划管理体制机制，保障“多规合一”试点工作顺利实施。加强“多规合一”工作统筹组织协调，逐步完善“多规合一”地方法律法规保障体系。建立“多规合一”专项资金，支持专项研究、规划编制、平台建设与维护等工作。此外，按照生态保护区、集中建设区和限制建设区的不同要求，积极构建与功能分区相适应的政策机制和各有侧重的绩效评价考核机制。
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