土地是实体经济发展的基本载体，当前国内一线城市均面临工业用地的供给困境，各地纷纷开展新型产业用地模式探索，在城市更新过程中，老旧工业厂房腾退空间和低效工业用地再利用成为一线城市提升工业用地利用效率的重要突破口。
引言
2006年，国家出台《关于加强土地调控有关问题的通知》《全国工业用地出让最低价标准》，明确工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准，以规范当时一些地方以低价零价土地招商引资，甚至变相开发房地产的乱象。随着一线城市逐渐从以制造业为主转变为以服务业为主的经济结构，工业用地在一线城市的历次规划调整中逐渐减量，愈发稀缺，工业用地成本上涨幅度也随之增大。在全球经济下行压力加大和创新竞争更加激烈的背景下，部分国内一线城市开始尝试通过出台新型产业用地政策，推动城市更新，推进低效工业用地腾笼换鸟，以实现土地集约高效利用，使有限的土地产出效益最大化。
一、新型产业用地是顺应产业变化趋势的现实选择
新型产业用地符合当前产业融合发展趋势的现实需求。传统的产业发展过程中，制造业和服务业的产业分工十分清晰，其用地需求差别也非常明显。但随着近年来新一代信息技术的发展，移动互联网、大数据、云计算等新技术得到广泛应用，制造业和服务业的融合发展趋势愈发明显，制造业服务化和服务业制造化出现相向发展的趋势，带来的产业用地需求也随之发生变化，传统的制造业企业对关联服务业的用地需求增加，传统的服务业企业对关联制造业的用地需求也会有所增加。比如生物医药产业，在一个生物医药产业园中，往往会聚集若干生物制药企业，还有为之提供研发、检验检测、物流、金融服务的产业链供应商，共同形成生物医药产业集群。
工业楼宇成为充分利用新型产业用地的最佳载体。新型产业用地（M0）是在工业用地（M类）中增加新型产业用地，主要是指融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地。在符合城市总体规划要求的前提下，新型产业用地（M0）以其低拿地成本、单位土地开发强度更大、可配建商业办公甚至配套型住宅的优势，成为许多产业园和企业追求土地利用效益最大化的现实选择。工业楼宇就是以多层、高层建筑为载体发展制造业的楼宇，在符合规划容积率要求的前提下，在新型产业用地上叠加多层或高层的工业楼宇无疑成为更经济的用地方式。
基于新型产业用地的工业楼宇能够有效降低企业成本。在一线城市纷纷追求更高质量的经济结构过程中，核心竞争力还是要集聚一批优质企业和人才，而企业最大的现实需求就是降成本。对全国多数的制造业企业来讲，在不考虑融资成本的前提下，其成本构成部分按照占比大小排序，从大到小依次为原材料成本、人力成本、税费成本、用地成本、用能成本、物流成本及其他成本。其中，原材料成本、人力成本、税费成本、用能成本对选择落户同一城市的企业来讲，这些成本是随着市场环境变化和国家政策变化而变化的影响因素，相对不会因为企业选址决策而发生太大的差异。物流成本随着当前物流头部企业的标准化和规范化运营，企业物流成本也几乎是处在一个透明的价格环境中，平摊到每件商品之后差别也不是很大。因此，用地成本成为仅剩的会因为企业选址决策而造成较大费用差异的科目，也成为很多企业，特别是高科技企业落户决策时最核心的考虑因素。
二、新型产业用地及工业楼宇模式典型案例经验
无论是西方发达国家纷纷实行的“制造业回流”“再工业化”战略，还是国内的上海市明确发文表示要保留一定制造业比例，都是要在城市中保留一定的制造业发展空间以有效支撑实体经济发展。对国内外大城市发展制造业的用地模式进行对比分析，可以发现新型产业用地早已在多个城市得到应用实践，并取得了很好的效果。
1.新加坡
通过复合产业用地打造正向循环的产业生态
纬壹科技城是新加坡政府于2000年开始规划设计的知识密集型科技园区，位于新加坡中心填海区，占地面积仅2平方公里，园区形态是以研发为主，集工作、生活、休闲于一体的产业综合体，也就是说在2平方公里范围内集聚了研发、实验、小规模生产、商业销售等多个产业环节，产业用地复合功能强大。
科技城载体布局强调多功能和垂直整合，追求单位土地产出收益最大化。以纬壹科技城的生命科学研发中心--启奥园为例，与一般的甲级写字楼相比，启奥生物医药园的建筑载体已经在楼板层高、楼板载重、电量等方面，充分考虑有小型生产制造环节布局企业的现实需求，缩减了每个楼层可分割的单元面积，以更适合科技型企业，特别是初创型中小科技型企业对办公租金的可承受能力。
表1 纬壹科技城启奥生物医药研究园建筑指标
一期项目 | 二期项目 | |
标准层面积 （平方米） | 1584~2564 | 2700~2800 |
单元分割 （平方米） | 18~932（零售）、219~1100（实验室）、69~800（办公） | 30~180（零售）、110~530（实验室/办公）、170~700（实验室） |
楼板承重 （KN/平方米） | 10.0（1楼）、7.5（2~12楼）、5.0（地下室） | 5.0（1楼）、7.5（2~6楼）、12.5（7楼） |
柱间距（米） | - | 13.3*14.3 |
楼板层高 | 5 | 4.1~6.7（1楼）、5.2（2~5楼）、7.5（6~7楼） |
电量 （VA/平方米） | - | 236（实验/办公）、200（零售） |
电梯（个） | 4（客梯）、2（货梯） | 5 |
科技城强调工作、学习、生活、休闲“一体化”，打造可正向循环的产业生态。纬壹科技城采取集成型的产业用地和工业楼宇形态布局，这样既可以利用集中布局的产业环节缩短研发交流时间，降低研发成本，增强学习溢出效应，还能够利用园区高品质的生活设施吸引大批国际顶尖人才入驻并长期居住，更符合科研人才对生活和办公环境的喜好需求。同时，多功能混合布局建筑还可以营造出多种弹性空间，供来自不同国家、不同学科、不同产业领域的大型跨国公司研发部门、公共研发平台型机构、私人小企业、科技中介服务机构等产业链不同环节的创新主体集聚共生，逐步形成集科研、生产、销售、居住、购物、休闲于一体的高科技产业社区。
2.深圳市通过新型产业用地政策实现土地集约节约高效利用
深圳市是我国最早提出并实施新型产业用地（M0）政策的城市，借鉴了香港兼容“无污染工业+商务办公+商贸”等功能的商贸混合地带、新加坡兼容“研发+无污染制造+商务办公”三种功能的BP（Business Park）类用地政策经验，以适应传统工业向高新技术、协同生产空间、组合生产空间及总部经济、2.5产业等转型升级的需要。
通过新型产业用地实现土地更高质量产出效益。M0项目用房包括产业用房和配套用房，产业用房是可用于生产、研发设计、勘察、检验检测、技术推广、环境评估与监测功能用途的用房，配套用房包括小型商业、配套宿舍等，按照往常的规定，工业用地有7%~15%的配套，而M0用地则最多可以建30%的配套，容积率最高可达到6，并有一定的分割销售比例约束条件。深圳市的先行先试经验为粤港澳大湾区的各地政府提供了经验参考，东莞、广州、佛山等城市也陆续颁布了当地的新型产业用地（M0）政策。
新型产业用地政策制定须配套相应的监管细则。2013年深圳市率先出台一系列关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见文件，对工业用地项目（含城市更新类和非城市更新类）分割销售放开，除优先供地外，还最高给予50%地价优惠，为工改提供了一条地产化路径，造成许多以租待售、研发用房改公寓、宿舍改豪宅等现象。虽然当时深圳对工业楼宇实行“三限”，即限销售对象、限价格、限二次转让周期，但因配套监管政策不完善，仍然存在很大的寻租空间，工改用地房地产化趋势愈发严重，工业用地价格的急剧上升也导致真正的优质制造业企业不得不外迁至东莞、惠州等地寻求发展。为此，深圳市政府于2018年8月正式发布《深圳市工业区块线管理办法》，对建筑设计、产权分割面积、产业准入与分割转让门槛、产业监管回收土地要求等方面进行了严格限定，工业厂房改房地产的路径才被彻底封堵，深圳的新型产业用地建设工业楼宇的经验教训也给其他城市敲响了警钟。
通过制定差异化地价引导鼓励发展的新兴产业项目落地。2019年《深圳市地价测算规则》规定，通过产业发展导向、产业项目类型等地价修正系数和产权条件限制，加大对鼓励类发展产业和重点产业的支持力度，鼓励类发展产业适用市场地价0.5的修正系数，重点产业项目适用市场地价0.6或0.7的修正系数，同时符合上述两类的，还可叠加使用地价修正系数。另外，为了鼓励土地集约节约高效利用，对产业用地提高容积率增加自用工业厂房的，不计收地价，对地下空间可分别适用0.1或0.3的地价修正系数，进一步加大对立体空间开发利用的支持。
三、对在新型产业用地建设工业楼宇的措施建议
随着一线城市逐渐向以人才和科技为核心的知识密集型、技术密集型产业转变的发展趋势，城市的用地需求也会随之发生变化，制定新型产业用地政策的目的也是要以低地价支持符合当地产业发展需求的制造业企业回归城市。为更好发挥政府的引导作用，建议准备制定新型产业用地政策的城市可借鉴新加坡和粤港澳大湾区城市的经验，注重以M0产业项目为单位打造产城融合社区，并采取以下几方面措施。
制定新型产业用地管理制度。借鉴国内其他城市新型产业用地管理实践经验，探索建立本城市的新型产业用地管理制度，明确可用于发展的新产业、新业态类型，并允许研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等环节用地混合布局。结合本城市的土地出让要求，制定明确的新型产业用地选址准入负面清单、容积率和配套比例指标控制标准、产业用房可分割和转让的标准，以及供后监管标准等。
下放工业用地规划指标调整的市级权限。借鉴广州经验，将产业园区内提高工业用地容积率、工业产业园内控制性详细规划的深化优化、组织工业用地的出让等事权委托给各区政府及产业园区管委会行使，下放事权的同时明确审批流程、技术标准等，由园区管委会根据实际需求实现及时的弹性管理。结合工业企业投产后成熟巅峰运营期一般为10~15年的周期特点，当前多个一线城市的工业用地出让期限均以20年弹性出让方式为主，避免了过去50年土地出让期造成的土地出让价格过高，企业产品进入衰退期后需要财政大额补偿资金才能退出的问题。
制定腾退再利用空间转新型产业用地的政策。结合一线城市老旧工业厂房的用地性质和建筑载体特性，鼓励在符合城市总体规划要求的建筑高度和容积率前提下，允许将老旧工业厂房的工业用地改为新型产业用地，用于发展“制造业服务化、服务业制造化”的新兴产业，并制定相应的分割出让条件。借鉴上海市城市更新经验，根据每个规划实施单元城市更新的现实需求，允许改扩建的老旧工业厂房突破一定的容积率限制，但必须将一定比例建筑面积无偿移交给政府，政府可根据实际需求用于补充该区域的公共服务、低成本创业空间、定向人才公租房等功能用途。
根据需求严格制定工业楼宇建设标准。根据每个规划实施单元的控规要求和产业发展方向要求，制定每个规划实施单元的工业楼宇建设标准规范，对工业楼宇货物运输、装卸、堆放场地，层高、柱网轴线距离、楼层荷载等关键指标，以及消防、环保等安全设施建设指标进行详细规定。制定工业楼宇的监管标准规范、建设政策保障，并前瞻性布局新型基础设施建设，为后期智慧楼宇能源管控、工业互联网、智慧物流等场景技术应用奠定基础条件。
严格供地前后的监管政策。供地前应签订项目履约监管协议，对项目投产时间、投资强度、产业导向、节能环保、产出强度、财政贡献强度、容积率、行政办公及生活服务设施用地比例、违约责任等相关条款进行事前约定；供地后，要根据协议内容进行验收、评估和考核，只有通过验收之后才允许对可分割转让部分的产业用房申请不动产转移登记。比如，东莞的新型产业用地标准，就规定投资强度（投资总额/占地面积）不低于600万元/亩，年产出比（年度工业总值/占地面积）不低于1200万元/亩。
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