北京与周边的合作形势很严峻，一是没有城际铁路；二是整体生态环境都在弱化；三是周边城市房价热炒，失去了对中心城产业转移的吸引力。要素价格上涨趋势如果得不到遏制，有可能将“城市病”转变为“区域病”

    赵弘∣文

　　城市病，是指由于工业化的快速推进，大量的人口和经济活动向城市集聚，带来的交通拥堵、环境污染、房价高涨、贫民窟等一系列问题的统称。

　　北京现在就身患严重的城市病，人口过多、交通拥堵、房价高涨，以及蓝天难见、河水断流、地下水超采、地面下沉等生态环境问题，必须下决心治理。

　　城市病何因所致

　　造成北京城市病的第一个原因，是城市经济发展引致其人口增长过快，最终形成人口资源环境矛盾。

　　北京人口增长过快的主要原因是城市功能过多。

　　从全球来看，首都城市分为两大类：一类是单一功能的首都，像美国的华盛顿、澳大利亚的堪培拉、加拿大的渥太华等，这些国家的首都城市功能单一，以行政功能为主，往往通过“首都财政”来解决城市的运行问题，本身并没有发展经济的压力。第二类是复合功能的首都，像东京、伦敦和巴黎等，这些首都是在一个有悠久历史的城市基础上附加了首都功能，必然是行政、经济、文化、科教等各种功能集中的综合性城市。

　　北京是复合功能首都，承担着政治、文化、国际交往、科技、教育、经济等多重功能。尤其是经济功能过于强大。

　　近年来，北京人口增长迅速，人口增量中户籍人口占到23.9%，外来人口占到76.1%。这表明，难以再依靠原来的户籍手段和行政手段来解决北京的人口增长问题。人口向北京集聚的原因很复杂：

　　第一，北京作为行政中心，有首都独特的资源优势。目前，中国市场经济尚不完善，行政力量在资源配置当中的作用还比较大，因此，很多经济主体在北京设立机构或办事处。同时，北京的教育、文化、科技等资源很丰富，吸引了大量人口来京创业，很多人怀抱梦想到这里圆梦。

　　第二，北京经济社会发展水平较高，处于后工业社会，人们生活品质较高，对家政、保安等生活性服务业产生较大需求。北京有30多万家政人员，但是保姆和月嫂依然难找。

　　第三，随着房地产市场的全面放开，许多高收入群体纷纷到北京居住，享受高品质的城市生活。

　　这些背后依然是经济问题，可以看到北京新增人口中近80%都实现了就业。如果北京没有发展经济的压力，或者没有提供这么多就业岗位，那么这些人在北京也难以持久的生存下去。

　　在发展经济方面，虽然北京提出了“首都经济”战略，就是要发展服务经济、总部经济、知识经济和绿色经济，这是符合首都城市功能定位的。但是，在现有的体制机制下，区县和乡镇在经济发展过程中，面对规模与质量、速度与效益、经济效益与社会效益和生态效益矛盾时，都往往选择前者，发展了很多与首都功能不相适应的产业。

　　转变发展方式的任务依然艰巨。比如，北京外来就业人口集中在批发零售、制造业、住宿餐饮和建筑业这四大传统行业，占2/3。尤其批发零售业增加值年均增长17.7%，不但超过了GDP增速，也超过了服务业增速。批发零售从业人员达到124.6万，占全市总就业人口的11.6%。

　　第二个原因，是城市规划不科学，不合理，“单中心”格局未能突破。北京的平原面积是东京的3倍，GDP是东京的十分之一，城市病这么严重，原因就在于空间结构不合理，城市综合承载力有限。北京城市功能主要集中在中心城区，城6区平原面积占21.3%，经济产出占70%、消费占77%、服务业占80%。

　　城市空间结构不合理，这与我们的城市规划有很大的关系。由于我们对大城市发展规律认识不足，理论研究不够，许多城市规划理念前瞻性不强，规划对城市空间结构的引导作用没有发挥出来。比如“边缘集团”、“卫星城”概念很好，但是需要一定的条件，一般来讲，距离中心城不能太近，也不能太远，而且与主城之间要通过大容量、便捷、高效的快速轨道交通实现大规模人员输送。相比较而言，北京规划建设的清河、望京、北苑等边缘集团距离中心城太近，而且承担单一居住功能，反而加剧了中心城的交通拥堵。

　　再比如，2004版北京城市总体规划提出了“两轴—两带—多中心”的发展思路，但是没有明确从“单中心”走向“多中心”的路径。结果是中心数量过多，11个新城都要发展，没有重点，多中心等于没中心，十年下来依然是单中心。而东京的发展是分阶段实施副中心战略，最终形成“一主七副”空间格局。

　　同时，北京地铁建设滞后。长期以来，我们对轨道交通在特大型城市交通体系中的独特地位、独特作用和不可替代性认识不足。过去提出发展公共交通，核心还是发展地面公共交通，难以满足较短时间内的大规模人员流动。解决特大城市交通问题的唯一手段就是高速化、大容量、网络化的轨道交通系统。除此之外没有第二选择。北京虽然近年来加快轨道交通建设，但是还远远滞后于城市发展的需要。

　　因此，“单中心”格局加上轨道交通建设滞后，使得城市病治理起来难度就更大。

　　第三个原因是体制机制掣肘，这也是造成北京城市病的最根本原因。一方面，在中国现行的财税体制下，全国各省市都要关注本区域的经济发展，北京也不例外。北京没有独立的首都财政，要支撑这么大规模的城市运行和发展，就必须发展经济，就不可避免带来人口集聚，带来城市基础设施和公共服务需求的增加、产生能源资源的消耗，同时带来生态环境的压力。为了维持城市运行和环境的治理，又需要更多的财力，必须发展更大规模的经济，这又会带来更多的人口集聚。而且这种体制带来的压力已经延伸到区县和乡镇，区县和乡镇发展经济的压力很大，动力也很足。在这种情况下，北京市调控经济运行的难度很大，缺乏有效的手段。

　　另一方面，北京集中了大量中央资源，包括国务院单位、中央军委单位以及国家级的医院、大学、科研机构等。北京作为一个地方政府，缺乏调控这些资源的通道和机制。

　　治理思路

　　第一，明晰城市战略定位，下决心做“减法”。人口增长过快和城市运行压力大是功能过度集中的结果。解决北京功能过度集中的问题，核心是要明晰首都城市战略定位，要坚决克服“舍不得”的思想，对不符合首都城市战略定位要求的功能要下决心“减”，通过非核心功能的疏解，有效控制人口规模，缓解资源和环境压力。

　　第二，调控产业、提质发展。通过调控产业，特别是把一些不适合首都功能定位的产业转移出去，由此带动人口的迁移。通过优化产业结构，提高经济发展质量，来保障城市发展所需财力。

　　第三，优化城市空间，重心外移。要“疏堵结合”，下决心进行空间调整。当年巴黎为引导产业外迁就明确规定禁止在市区内建设10000万平米[XW1] 以上的办公大楼。建议将中心城区设置为“限建区”，暂时搁置开发，然后集中建设城市“副中心”，引导城市发展重心全面转向“副中心”和新城。

　　第四，补短板，加快轨道交通体系建设。一方面要把五环以内的地铁加密;另一方面要加快市郊铁路和城际铁路建设。国际大城市经验表明，15公里以内核心区以地铁为主，15公里到30公里以快速铁路为主，30到70公里以市郊铁路为主，一站式到达。相比较，伦敦、纽约、东京的市郊铁路都非常发达，北京市郊铁路只有107公里，要加快市郊铁路建设，把短板补起来。

　　第五，跳出北京，大尺度谋划，推进京津冀区域协同发展。

　　推进京津冀协同发展，一是建议成立国家层面的京津冀协调委员会，由国家领导人担任主任。同时，建立一个具体的推进机制，最好有一个专门机构负责推进这个区域的发展。

　　二是将京津冀区域作为国家财税体制改革的实验区，比如探索“首都财政”，将北京从繁重的经济发展压力当中解脱出来，专职做好首都服务。

　　三是设立京津冀协同发展引导基金，对于一些首都城市功能疏解和产业转移给予一定的利益补偿，以市场化机制引导产业和功能向周边疏解。

　　北京产业如何外迁

　　当前，北京产业结构的优化调整要遵循市场经济规律。在计划经济时代，可以靠行政命令让企业和事业单位搬迁，但是，在市场经济条件下，要考虑它的可行性、代价和成本，甚至后果。比如，北京在上世纪80年代“退二进三”产业结构调整时，一大批工业企业把总部和制造环节全部搬到郊区或者外地。实践证明，这批搬迁以失败而告终，曾经非常辉煌的北京工业品牌基本都消亡了。

　　在计划经济时代，每个人都依附于一个企业或机构，企业搬迁，人才必须跟着企业走。但是在市场经济条件下，企业搬迁到外地，可能会导致很多高端人才的流失，企业也随之失去了核心竞争力，最后导致消亡。迄今为止，北京工业企业搬迁成功的经验只有首钢。首钢搬迁采取的方法是，总部留下来，人才留下来，创新能力留下来，上百年的品牌和销售渠道留下来，通过技术升级，把一个现代化的工厂放到曹妃甸，少数核心工人跟着过去，主要依靠本地劳动力。可以说，首钢成功了，按照总部经济模式实现了规模扩张，进入世界500强。

　　今天同样如此。如果强行命令一些企业总部、大学、医院搬迁过去，员工上下班就需要耗费2-3个小时，不可避免会出现人才流失现象，其结果只能是一流大学变三流，一流医院变三流。所以，先要创造条件，让周边区域具备了承接北京功能疏解和产业转移的条件，再逐步推进产业结构调整。

　　这个条件，一方面是硬条件，就是基础设施条件，要加快北京与周边地区的城际铁路建设。另一方面是软条件，就是制度环境，要破除高考制度、养老制度、医疗制度等方面的制度瓶颈，只有这些公共服务一体化，才能真正实现区域的一体化。

　　对河北的建议

　　河北现在热情很高，各个县市热情也很高，都提出要积极承接北京城市功能疏解和产业转移。但是，要理性思考，整体谋划、统筹规划、稳步推进。

　　第一，河北要对承接首都城市功能疏解进行整体谋划，有重点的推进。河北对接北京，不是每个城市、每个县都要对接北京，要有重点的推进，条件具备的先对接，比如廊坊、固安、涿州，这几个县市区位优势比较明显，对各类主体的吸引力较强，应该加快建设新一代的卫星城，做好基础设施和公共服务设施的对接，为承接北京城市功能疏解做好准备。

　　第二，在承接北京产业转移上要进行差异化定位。要根据各城市产业发展基础，按照差异化思路，明确各城市承接北京产业转移的重点方向，不要形成恶性竞争。

　　第三，要严格控制要素价格的飞涨。现在炒概念很严重，先炒股后炒房，股价很高，房价也很高，很不利于区域的发展。

　　根据国外卫星城建设经验，需要三个条件;一是与中心城市之间能够通过城际铁路实现快速联系，通勤时间在1小时以内;二是区域间一定要有要素价格差，土地、房价和租金等要素价格要比中心城低，这样才有吸引力;三是生态环境优越，往往是在一些低密度、绿化率很高的区域规划建设。

　　目前，北京与周边的合作的形势很严峻，一是没有城际铁路;二是整体生态环境都在弱化，周边的城市的雾霾并不比北京弱;三是周边城市的房价价格都炒起来，失去了对中心城产业转移的吸引力。要素价格上涨趋势如果得不到遏制，对于整个区域的发展是极其不利的，有可能将“城市病”转变为“区域病”。

　　总之，实现京津冀协同发展，要有“两个突破、一个进展”。“两个突破”，一是在京津冀协同发展的组织机构和协调机制上要有重大突破，二是要在利益协调机制上有重大突破;“一个进展”就是要在基础设施一体化、公共服务一体化建设上有实质性进展，这样才为京津冀协同发展真正创造了条件。

　　作者为北京市社会科学院副院长、北京方迪经济发展研究院首席专家