人口过快增长、交通严重拥堵、资源环境压力日益加大——北京城市生态环境问题突出,在对城市发展、经济发展产生强力约束的同时,也严重影响对海外高端人才、国际组织、跨国总部资源等的吸引力,对北京可持续发展构成严重挑战。
6月10日,北京市社会科学院副院长赵弘在接受《第一财经日报》记者采访时认为,北京在新的历史发展阶段,迫切需要站在统筹人口资源环境协调发展的战略高度,抓住关键性、根本性矛盾,做好顶层设计和战略部署,防止中心城区继续“摊大”、“摊厚”,在更大尺度空间范围内实现功能再配置,实现首都经济与人口资源环境协调发展。
循环累积的发展“怪圈”
第一财经日报:10日发布的《北京蓝皮书》称,随着城市扩张、产业发展和人口膨胀,水资源短缺已经成为北京发展的最大瓶颈。如何看待北京人口、资源与环境的关系?
赵弘:在现行财税体制与GDP考核导向机制大背景下,全市、各区县、街道甚至乡镇、村发展经济动力十足,而经济发展必将带来大量就业岗位,从而吸引大量就业人口集聚,而就业人口的集聚又产生更多的生活性消费需求,在对经济发展产生积极促进作用的同时,又将带来更多的人口集聚,造成首都人口规模不断膨胀。
为支撑更大规模城市的运行,又需要更强大的财力支撑,进而又不得不进入新一轮的经济扩张,从而引发更多的人口集聚,对资源环境带来更大压力,陷入循环累积的发展“怪圈”。
在同样的经济规模、人口规模条件下,如果城市空间布局合理,城市运行效率相对较高,对资源、环境造成压力较小。反之,如果城市内部的产业、居住、公共服务等功能在空间上布局不合理、不匹配,都将明显增加不同空间之间的交通流量,严重影响城市运行效率。
日报:具体来说,北京经济发展目前面临着哪些突出问题?
赵弘:多年来,北京一直在积极探索与首都功能定位相适应的经济发展模式,但受制于国家现行财税体制,在某种程度上无法摆脱“通过扩张经济规模来增强财力,进而支撑城市运行和发展”的思路。首都经济发展仍然面临诸多矛盾与问题,突出表现在以下几个方面:
经济快速发展引致首都人口过快增长。2000~2012年,全市就业人口总量从619.3万人增长到1107.3万人,年均增长近41万人,就业人口年均增量占常住人口年均增量的69.7%。
存在大量与城市功能定位不匹配的低端产业。黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业、石油加工业等部分低端生产环节仍在京发展;中心城区还存在大量小商品批发、建材批发、服装批发等低端市场。
产业发展对资源环境的压力依然很大。目前,北京还存在一定数量的“三高”行业和企业。2012年,北京市单位GDP能耗是2007年东京的11倍、伦敦的5.5倍、纽约的1.69倍。2012年工业二氧化硫、烟(粉)尘、氮氧化物排放量分别占全市的63.2%、46.2%和48.1%。
经济功能与居住功能、公共服务功能等在空间上的不匹配,加剧了城市运行管理压力。首都功能核心区和城市功能拓展区集聚了全市近六成就业人口,郊区居民需要到中心城区就业,形成“钟摆式”通勤格局,这也是造成北京交通拥堵的一个重要原因。目前,北京市平均通勤时间长达50分钟,居全国各大城市之首。
目前,北京市级层面对于城市发展中的规划、重大项目统筹协调机制不健全,效率不高,推进力度不大。各区县、乡镇在规模与质量、速度与效益、经济效益与生态社会效益矛盾面前,往往选择前者。各区县出于自身发展需要提出的一些规划或项目,从局部或者全市发展经济角度看有其合理性,但从首都经济与人口资源环境协调发展角度看未必合理。
主动降速提高发展质量
日报:那么,缓解首都人口资源环境矛盾的有效手段有哪些?
赵弘:我认为,以经济调控为突破口,主动降速、提质发展,通过提高经济发展质量、调控经济增速控制人口过快增长,是当前和今后一段时期缓解首都人口资源环境矛盾的有效手段。
一方面,要明确各区县差异化的产业定位和发展重点领域。首都功能核心区、城市功能拓展区重点发展总部经济、生产性服务业、文化创意产业和高技术研发,每个区明确2~3个重点发展领域。
另一方面,要确定各区县应当坚决淘汰退出的产业目录清单。制定各区县与功能定位不相符的传统产业退出清单,明确具体的实施方案和时间表。
首都功能核心区和城市功能拓展区分类逐步搬迁五环路以内的小商品批发市场、建材市场、物流仓储等低端业态;城市发展新区和生态涵养发展区着力清退高污染、高能耗的低端制造业。
北京转变发展方式的重中之重是推进产业结构特别是产业内部结构深度调整。
日报:最近一段时间有关北京功能“疏散”的话题很热,你是怎么看的?
赵弘:从国际大都市空间发展历程来看,在推进城市空间优化过程中,有三方面经验值得借鉴:一是“建”,即通过建设城市“副中心”来推进城市空间优化。如东京于1958年、1982年和1987年三次实施“副中心”战略,建立了新宿、涉谷、池袋、大崎、上野浅草等“一主七副”城市空间格局。
二是“限”,即通过出台各种限制中心城过度开发建设、引导城市中心区功能有效疏解的政策措施,促进城市空间优化。如巴黎市政府于1959年宣布禁止在市区内建造1万平方米以上规模的办公大楼,同时对巴黎市区迁出的占地500平方米以上的工厂,享受政府60%的拆迁补偿费用。
三是“联”,即同步推进大容量、网络化、高速度的轨道交通体系建设,使得主中心和“副中心”、“副中心”与“副中心”之间形成便捷的快速联络,扩大城市辐射范围。
借鉴国际经验,未来北京城市空间结构优化要“疏堵结合”,一方面限制中心城区的再开发,禁止大型公建项目、商业项目、商品住宅项目等的开发建设,防止中心城区继续“摊大”和“摊厚”,避免人口、产业等功能向中心城区再集聚。同时,要积极引导中心城区的医疗资源、教育资源等公共服务资源以及大型公交枢纽等搬迁,推动中心城区人口和功能向城市“副中心”“新城”疏解。
另一方面,引导城市发展重心全面转向城市“副中心”和新城。借鉴东京经验,近期集中精力加快通州城市“副中心”建设,高标准配置公共服务资源和基础设施,提高对人口和产业项目的吸引力。
此外,还要加快大容量、网络化轨道交通体系建设,争取在较短时间内补上北京轨道交通建设的“短板”和“欠账”。
跨区域配置城市功能
日报:推进首都经济与人口资源环境协调发展,关键是形成全市“一盘棋”。在这方面有何建议?
第一财经日报 章轲 《对话北京市社会科学院副院长赵弘:北京应防止中心城区继续“摊大”“摊厚”》
2014年06月12日
赵弘:两点。一是实施差异化的区县财税管理体制。通过改革市区税收分成制度,积极引导区县高端化、差异化发展。按照差异化发展思路,调整市、区税收分成比例,对区县产业发展进行分类指导。
二是推进区县政绩考核体制改革。改变以GDP增速为主的政绩评定办法,取消对区县经济总量和增速指标的考核,重点考核单位GDP税收、能耗、水耗,以及创新能力、生态效益、特色化高端产业集聚程度等指标。
日报:我注意到你曾经提出建立“首都经济圈发展协调委员会”的想法,具体思路是什么?
赵弘:建立“首都经济圈发展协调委员会”,可以协调推进北京与首都经济圈、环渤海地区其他省市重大事项的合作。近期,可协调北京、天津、河北规划设立“首都经济圈区域合作战略储备区”,重点涵盖武清、廊坊、涿州等地区土地资源,遏制一些大型地产商、国企等以各种名目“跑马圈地”、转手获利,为北京与周边区域的产业合作、功能对接预留空间。
我认为,眼下应探索建立北京与周边区域产业合作的多元路径。加强北京与首都经济圈其他城市等周边地区的产业合作,积极带动周边地区发展,这样既可以减缓周边地区人口向北京集聚的压力,周边地区的发展又可以吸引一部分外来人口就业,对北京外来人口发挥一定的“拦截”作用。
所以我建议在首都周边地区选取具有区位优势和产业特色的开发区、工业示范园区,以“共建园区”“总部-制造基地”等模式,优先支持北京高新技术企业、科研院所在周边产业化。
在功能“疏散”方面,应当引导首都养老服务、健康休闲等部分功能向周边地区有序转移。北京功能再配置的核心在于,要舍得“做减法”。比如,在养老服务方面,可以将北京市新建养老院、养老基地等选址在周边区域,探索建立异地养老补贴机制,建立跨区域养老保险对接制度,鼓励北京市老年人异地养老。
更为重要的,是要建立跨区域生态保护与环境治理机制。可以考虑将京津冀北地区作为“生态经济特区”,探索跨地区、长效化的生态补偿机制。