特大型城市在许多方面都不同于中小城市，特别是在城市空间结构方面，有其发展的内在规律和要求。从特大城市发展规律看，许多国际大都市都通过建设城市副中心，引导城市功能与人口在空间上分散化布局，以解决“单核集聚”产生人口过多、交通拥堵等城市病问题。总结国际大都市城市副中心建设经验，为我国特大型城市建设提供启示和借鉴。

一、国外城市副中心建设经验

东京、伦敦、巴黎等国际大都市在城市发展过程中，都通过建设城市副中心、副都心，推动城市功能和资源的分散化布局，实现了城市整体承载能力的大幅提升，有效缓解了城市病，可为我国特大型城市建设城市副中心提供参考借鉴。

一是目标聚焦，实现各类资源的集中配置。东京、伦敦、巴黎等国际大都市建设城市副中心旨在分散城市中心区功能，引导城市空间重构和产业功能布局，进而缓解城市发展诸多矛盾。总体来看，国际大都市城市副中心建设都是分阶段开发建设，每个阶段聚焦几个副中心建设，实现目标聚焦，有利于引导社会资源在一定时期内向特定的副中心集聚，进而促进副中心的有序开发建设。比如，东京分三个阶段推进副都心建设。1958年，为缓解中心区因过度拥挤引发的地价、交通、环境等问题，东京提出“首都圈整备计划”，率先确定新宿、涩谷、池袋3地为副都心；1982年，为进一步缓解中心区商务功能，增设上野-浅草、锦系町-龟户以及大崎3个副都心，将生活、周转功能和教育、研究设施向东京外围地区疏散；1987年，为扩展商务办公空间以满足东京日益增多的国际商务活动需求，同时建设信息化、智能化的东京通讯港，东京制定“临海副都心开发基本构想”，推动资源配置向上述区域集中。通过三个阶段的开发建设，东京最终形成“一主七副”多中心格局，大大提升了城市综合承载力。1965年巴黎地区城市规划实现了从“以限制为主”到“以发展为主”的发展战略的转变，《巴黎大区国土开发与城市规划指导纲要》规划提出在巴黎外围设立城市副中心，以平衡城市布局，分散居住人口，规划在外围塞纳河两边轴线上建设新城。1965年以后的三次规划方案则继承了以推动巴黎地区整体均衡发展为核心的城市发展思路。

二是定位明晰，强化特色功能主体的高度集聚。从国外大都市建设副中心的经验来看，许多城市都通过科学规划，安排城市居住、产业、公共服务、交通等功能在副中心布局，结合副中心的自身区位和产业基础，确定清晰、差异化的功能定位。比如，在东京的副都心中，早期的新宿、涉谷、池袋位于东京主要对外交通走廊上，承担面向城市区域腹地的综合服务职能，逐步发展成为东京重要的交通枢纽和商业中心。据统计，新宿、池袋、涩谷日均客流均突破200万人次，最高的新宿达到367万人次，是世界日均客流量最大的3个站点；商业、商务办公比重均保持在70%左右，构成副都心主导业态。随着东京中心区商务功能持续疏解，上野-浅草、大崎、临海等副都心在满足商务活动的同时，在功能定位上呈现出专业化、特色化趋势，形成了功能定位和业态布局差异互补的城市副都心体系。为减轻办公、商业活动和交通对中心区的压力，巴黎在近郊原有基础较好的地点建立了9个新的副中心，分别承担商贸、教育、研发等特色功能。比如埃夫里建有欧洲著名的生物科技园，重点承担研发功能；马恩拉瓦莱建有欧洲迪斯尼乐园，是重要的娱乐中心。

三是交通先行，注重副中心与主中心、各副中心之间的高效链接。国外大都市通过建设快速高效、密度较高的交通网络，把市中心和副中心、郊区新城紧密地联系为一个统一的整体实现区域内的协调发展。比如，东京副都心建设以交通基础设施为支撑，通过JR铁路、私铁、地铁联运，构建了完善的快速轨道交通网络，使各副都心之间、副都心与主中心以及外围辐射区域之间高效互联互通。其中，山手线依托各交通枢纽中心将副都心串联，形成6公里直径的环形城市铁路疏散系统，并与多条地铁、轻轨线接驳，形成以副都心为中心的放射状轨道交通网络，半小时内到达东京21区任意一点。此外，副都心线将东京都、埼玉县西南部乃至横滨地区完全联通，实现对涉谷、新宿和池袋3大副都心腹地区域大范围辐射。数据显示，东京轨道交通系统日均运送旅客2000万人次，承担全部客运量的86%，远高于纽约的54%、巴黎的37%和伦敦的35%。交通先行的建设理念同时促进了TOD模式发展，新宿、涉谷等多个副都心以火车站为核心建立起多层立体步行网络，联通地铁车站、地面、连廊、空中走廊以及“城市核”建筑，使轨道交通与更大范围城市空间连接融合。

四是需求导向，强调公共开放空间合理配置。随着人本主义和生态优先理念的发展，国外大都市副中心建设强调多功能城市空间打造和公共服务供给能力提升，大型开放空间逐步成为城市副中心重要的空间组织要素。比如，在东京传统副都心建设中，城市级公园一般位于核心区边缘（距离核心约1-1.5公里），典型代表有涩谷代代木公园、新宿御苑等。而在新兴副都心建设中，大型开放空间作为发挥城市功能的重要载体，成为空间布局的核心。以临海副都心为例，公园、绿地、人行道建筑面积占总建筑面积的27%，城市空间骨架以景观散步大道为轴线，由干线路网、铁路和轻轨车站、大型公园等公共空间构成。

二、上海城市副中心建设经验

上海市域面积6340平方公里，主城区约1161平方公里，人口密度高达1.25万人/km2。1999版上海城市总规确定徐家汇、五角场、花木、真如等4个副中心，2017版总规将徐家汇副中心划入中央活动区，同时新增吴淞、张江、虹桥等6大副中心，形成包含9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心的综合服务中心体系，兼具全球城市的专业中心职能。上海城市副中心建设经验主要体现在以下几个方面。

一是规划引导，形成特色化定位。上海城市副中心在空间布局上呈现网络化、多中心、组团式、集约型特点，为避免区域同质化竞争，各副中心明确分工定位，形成特色化发展路径。比如，张江副中心定位科创型副中心，主要承载科技特色综合公共服务功能；金桥副中心规划打造为以商务办公、文化休闲、会议展示、创意研发、生态游憩为主功能的全球城市副中心。

二是打造地标，集聚资源和人气。上海副中心通过打造商务、文化等不同主题的地标性建筑，将办公、酒店、商业购物、文化娱乐等业态融于一体，从而集聚资源人气，引领带动区域经济快速发展。比如，徐家汇港汇恒隆广场综合商业贸易、办公、商务套间及住宅三大功能，定期举办各类主题活动，逐渐成为区域休闲娱乐和商业发展的重要场所，为徐家汇商圈发展提供有力支撑。

三是TOD导向，促进多功能融合。上海是全球轨道交通最发达的城市之一，核心城区地铁主干网已逐步趋于完善，为TOD发展模式创造了条件，各大副中心在规划建设中纷纷以综合性交通枢纽为载体，打造的轨道交通与城市综合体。比如，莘庄副中心建设过程中，以莘庄站轨道交通枢纽及周边区域为中心，以5-10分钟步行时间为半径，形成地上、地下共计70万平方米的城市综合体，实现出行、工作、文化、教育、居住、休闲等多功能融合。再如，真如副中心秉持“站城一体化开发，全新TOD发展”新理念，围绕西站综合交通枢纽、交通枢纽核心节点与次核心节点，打造“一核两心、纵横双轴、一廊一环”空间结构，加快文创、国际商业等功能业态复合布局。

四是政府力推，引导市场主体参与。上海市区两级政府在推动副中心建设中发挥了重要作用，一批副中心建设重大项目纳入市级重大项目给予重点支持。同时，政府积极探索引导市场主体参与的模式路径，如为推动吴淞城市副中心建设，宝山区政府提出“机制竞合”，采用多样化开发机制，通过以政府为主导的全区域开发和以大企业为主体的大板块单元开发模式，引导竞争与合作并存，实现政府主导、企业参与的双赢。

五是改革探索，打造政策制度高地。政策制度创新为上海城市副中心建设提供了强大推动力。以张江副中心为例，张江不仅是上海自由贸易试验区，还是国家自主创新示范区，围绕改革探索，已形成独具叠加优势的政策制度高地。其中，在人才引进方面，张江核心区域率先开通重点机构人才引进绿色通道，极大增强了对人才要素的集聚能力。再比如，上海自贸区临港新片区的改革探索和政策创新将助力南汇城市副中心建设。

三、国际大都市副中心建设对我国大都市城市副中心建设的启示

一是坚持规划引导，以特色功能引导特色资源集聚。城市副中心建设应加强前瞻性、高标准规划，突出功能引导，聚焦城市副中心特色功能，加快培育与功能定位高度契合的特色产业，引导高端资源要素集聚，使城市功能落实到空间布局、产业发展和要素配置上。

二是坚持交通先行，打造轨道交通主导的内外联通体系。城市副中心建设应对标先进理念和国际一流标准，加密副中心内部交通路网，完善对外交通系统，加快轨道交通建设，提升与中心城和其他城市功能板块以及周边区域的联通效率，打造“外联内优”交通体系，为副中心承接中心城功能和人口疏解、增强对高端要素承载力、辐射带动周边区域发展提供强力支撑。

三是坚持以人为本，建设高品质城市公共服务体系。城市副中心建设应以需求为导向，加强优质公共服务资源的导入和均衡布局，推动多功能城市空间建设和公共开放空间合理配置，构筑高品质城市公共服务体系，全面提升城市综合承载力以及对高端资源的吸引力。

四是坚持循序开发，梯次培育特色化的地标性项目。城市副中心建设不能全面铺开，应按照“建成一个，带动一片”的思路，集中优势资源，突出重点，集中攻坚，分阶段打造特色化地标项目，尽快出形象、成规模、见成效，为副中心形象打造和功能建设、产业发展提供支撑。

五是坚持政府引导，发挥重大功能性的带动示范作用。城市副中心建设应进一步加强市、区等各级政府的统筹力度，并加强跨区域统筹机制建设，充分发挥政府在基础设施、公共服务设施、生态环境治理、高精尖产业等领域的重大功能性项目的示范带动作用，带动各类资源和主体集聚，引导社会主体参与城市副中心建设。

六是坚持政策创新，充分激发市场主体参与的积极性。城市副中心应围绕建设发展中面临的瓶颈问题，从高层次人才吸引、国际化资源引入、城市精细化治理等方面，加强政策创新与先行先试，激发各类市场主体参与积极性，推动与副中心功能定位相匹配的资源要素加速集聚。