习近平总书记2014年初在北京考察工作时指出，“坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，强化首都四个服务”，这是中央对北京城市功能定位进行了明确，新定位将成为北京未来发展强有力的引擎，也赋予了北京更多的责任。新阶段，北京城市功能布局优化调整将是未来一段时期内的重点工作。

一、国际化大都市优化城市功能布局经验借鉴

国际性大都市在城市功能建设与发展过程中，都非常重视城市功能布局问题，一方面，通过逐步优化城市内部空间格局，实现城市功能在城市内部更合理的配置；另一方面，通过加强与周边区域的合作，构建以国际性大都市为核心的都市圈来实现城市部分功能的疏解，在大区域范围内实现城市功能的高效配置，取得了一些成功的经验。

一是限制中心城开发建设，并引导功能有效疏解。国际性大都市一个共性的特点都是城市功能在中心城市高度集中，促进中心城区功能疏解成为各城市功能布局优化的核心任务。如东京为限制中心城开发建设，提高市中心土地价格，严格限制在中心区新建工厂和大学。巴黎为促进产业和人口由中心城向城郊、新城转移，制定和出台了一系列措施；如在1955年规定不允许新增工业项目进入市区，并积极鼓励政府相关机构向郊区搬迁；在1959年规定严格禁止中心城区内新建一万平方米的办公大楼，从巴黎市区搬迁的相关单位都可以享受到15%~20%的投资补贴。

二是投资政策向新城倾斜，促进新城产业发展。巴黎通过制定政策措施，支持巴黎远郊新建城市优先发展经济、工商。日本通过出台相关优惠政策和支持措施，积极引导人口、产业及各类资源在新城、郊区集聚，这从根本上解决了资源过度集聚于中心城的问题。比如早期的多摩新城，居民工作、购物、休闲基本上都是在中心城区，居民居住和工作在新城和中心城之间往返，导致生活和交通成本偏高，多摩新城成为实际上的东京卧城。随后，多摩新城政府出台了一系列相关优惠政策，建造大量低租金的写字楼和住宅，迁入电子、生物、医药等新兴产业，吸引了大量的工作人口。

三是通过“公共交通为导向的开发（TOD）”模式，引导人口和各类资源疏解。“TOD模式”是以快速公共交通系统为导向，通过建设轨道交通等快速公共交通基础设施，大大缩短新城与中心城的通勤距离，以达到转移中心城区资源、功能和居住分散的压力。比如，东京周边的新城开发建设，首先考虑的就是交通基础设施，多摩新城开发建设早期就是通过先建设两条轨道交通和一条高速公路，从而带动大量房地产项目的进驻。再比如，香港政府为缓解居民住房和城市空间紧张的矛盾，早在上世纪50年代初就开始在远离港九建成区的乡郊区规划建设新市镇，并通过便捷的地铁交通系统将新市镇与建成区联系起来，通过“TOD模式”，香港成功将核心区的密集人口逐步疏解至9个新市镇。

四是实施大项目带动，拓展城市发展空间。韩国汉江南岸原先是经济不发达的地区，1988年奥运会和2002年世界杯后，通过体育场馆的带动，韩国对江南地区进行了大规模开发，使这里从农田一跃成为韩国最繁华的商业区和最昂贵的住宅区，成为金融中心和名店云集的时尚地标，为城市产业发展和人口布局拓展了空间。

二、北京城市功能布局面临的突出问题

北京的城市功能具有极强的综合性。一是首都功能，包括政治中心、国际交往功能；二是城市核心功能，是依托北京特殊资源和比较优势形成的城市支撑功能，主要包括科技创新中心功能、文化中心功能和金融管理中心功能；三是城市一般功能，即产业、居住、公共服务与生态等一般城市所具备的宜居宜业功能。北京城市功能的综合性与特殊性，为增强北京对各种资源的吸引力，促进城市快速发展的同时，也对北京人口、资源、环境的协调可持续发展带来巨大压力。

一是首都功能与城市功能过度集中于中心城，新城缺乏吸引力，导致“单中心”城市空间格局未能实质突破。中央在京行政资源的92%分布在四环内，其中三环内的东城、西城以及朝阳的部分区域是中共中央、全国人大、国务院、全国政协等中央机关及国家部委的办公区域，也是我国国际交往活动的主要区域，也是北京市和外省市驻京机构聚集地。文化、科技创新、金融等城市核心功能也主要集中在中心城区，如北京聚集了全国近1/3的科技资源，绝大部分教育科研资源集中在东城、西城、海淀、朝阳。此外，优质公共服务资源也集中于中心城。以医疗资源为例，北京目前72家三级医院中有75%集中在中心城，其中约一半集中在三环内。因此，北京城市“单中心”格局至今未能取得实质性突破。同时，通州“副中心”和新城建设滞后，对中心城功能疏解缺乏足够吸引力，新城普遍存在经济功能弱、公共服务功能弱、居住功能强的情况，导致新城存在大量的“城业失衡”现象。

二是从空间布局上看，全市居住功能与经济、公共服务等功能互相不匹配，给城市运行管理和环境带来巨大压力。近年来，虽然居住与公共服务功能都在向外疏解，但居住功能疏解的更快，导致居住和公共服务功能空间布局不匹配，公共服务资源缺口较大，尤其是城市发展新区，而公共服务功能仍主要集中在首都功能核心区和城市功能拓展区，尤其是三甲医院、重点中小学等优质公共服务资源都集中在中心城区。居住和公共服务之间的不匹配，给城市运行管理带来一系列问题，如增加了通勤距离和通勤时间，目前北京平均通勤时间是全国最长的城市。同时，居住在远郊区县的人员要到中心城区就业，形成了“钟摆式”通勤格局，不仅使得通勤时间增加，还增加了整个城市的资源消耗以及大量交通运行带来的环境污染。

三、优化北京城市功能布局的对策建议

（一）推动中心城核心功能提升与一般功能疏解

一是强化政治中心、国际交往中心功能，提升服务能力和水平。强化中心城政治中心、国际交往中心功能，重点不在于增加政府机构的数量，不在于增加行政办公用地空间，关键是为中央行政办公、驻华使馆、国际组织等提供更好的服务环境，深化中心城网络化、精细化管理服务水平，全面提升城市运行保障能力和服务水平，使服务国家重大政治活动以及国家对外交往的能力得到进一步巩固和提升。同时，适度疏解一些与上述国家政治活动、国际交往活动等关系不太密切的中央、市级行政事业单位，积极统筹引导北京市行政办公用地布局的调整。

二是促进经济功能、公共服务功能等与居住功能同步外移，有效带动中心城人口疏解。一方面，加大中心城经济功能外移与低端业态腾退力度。通过在中心城外围先建后迁、置换等方式逐步将中心城小商品批发市场、小建材市场、仓储物流设施迁出中心城。另一方面，集中力量引导和鼓励教育、医疗、文体设施等现有和新增功能向新城等外围地区疏解，比如支持教育投资向郊区县倾斜，实施名校建分校、规划建设城乡一体学校，支持具备条件的部分医院实施整体搬迁、建设分院、压缩中心城医院规模等措施。同时，严格限制中心城住宅用地和公建用地审批，进一步提高中心城区供地门槛。

三是优化提升文化、科技创新、金融商务等功能，增强中心城核心功能辐射带动力和影响力。优化提升中心城的文化、科技创新、金融商务功能，不在于增加办公空间和相关设施，重点在于提升这些功能的发展水平与竞争力。对于文化功能，重点加强北京城中轴线历史文化遗产保护，推进历代文化遗存的修复，开展旧城整体保护，改善文保区市政条件，加强四合院保护利用；疏导不适合在旧城内发展的城市职能和产业，淘汰缺乏竞争力的文化业态，重点打造几个类似798、南锣鼓巷等的文化精品性集聚区。对于科技创新功能，重点要鼓励高校、科研院所的创新平台、实验室、中试基地等环节剥离外迁，提升创新水平，缩小与国际创新区域的差距。对于金融商务功能，重点要引导产业内部优化升级，鼓励特色品牌区域建设，鼓励功能定位相似的区域协调联动发展。

（二）加快建设城市“副中心”与重点新城

一是提升通州副中心综合服务功能。要重点加快通州高端商务服务区建设，加快发展高端商务、文化创意、金融服务、医疗康体等产业，着力吸引中心城区企业二级总部、全球500强企业地区总部和国内大企业集团总部集聚，创造更多的就业岗位，减少通勤压力。同时，吸取中心城区城市发展建设的经验教训，高标准规划建设交通基础设施，建立以轨道交通为核心，以大容量地面快速公共交通为骨干的对外交通系统，强化通州副中心与中心城以及其他新城之间的交通联系。此外，要高标准配套公共服务，提高区域生活品质。进一步加大社会公共服务领域的政府投入，高质量、高标准开展文化、教育、医疗等公共服务基础设施建设。

二是推进综合重点新城业城均衡与特色化发展。未来，大兴-亦庄、顺义、昌平、房山等综合性新城发展处于规模提升、品质提升的关键阶段，需要加快充实产业功能，完善服务功能，积极促进新城业城均衡，提升人口承载力，更好地承接中心城疏解功能。同时，要培育壮大重点新城特色化主导功能，打造独特的城市新名片。立足全市功能布局需要，结合各综合性新城自身发展实际，培育特色化主导功能，同时对各新城特色功能发展成效进行差异化考核评价，引导特色差异化发展。

（三）以重大交通基础设施建设引导城市功能布局优化

一是加快轨道交通体系建设，促进各功能区域更便捷地联系。进一步加密中心城城市轨道网，同时对部分换乘站进行便利化改造，实现快速进出，并加强地铁与其他交通方式的便利衔接，有效提高以轨道交通为主的公共交通承载量。同时，加快市郊铁路建设，充分利用既有铁路线和新建城际铁路资源，开行市郊铁路列车，建立怀柔、密云、延庆、平谷等远郊新城到中心城的快速轨道交通联系，实现“区区通轨道”。加快机场联络轨道系统建设，加强北京新机场与首都国际机场及中心城的联系。

二是以重大交通基础设施建设引导和带动周边重点功能区和小城镇快速发展。借鉴国外经验，充分发挥城市交通建设对周边区域开发建设的引导作用。超前规划一批重大交通基础设施，引导建设一批特色产业功能区和重点小城镇。首先要做好交通基础设施沿线区域的发展规划，在规划编制之前严格控制土地的开发利用和项目审批，在交通规划站点周边合理配置居住、产业、公共服务等用地类型，对各类用地比例、开发强度、复合利用土地方式等做好提前规划。

三是加大部分对外交通枢纽外迁力度，引导部分功能疏解和提升。逐步外迁中心城区内长途客运站场。目前，北京仍有许多长途客运站分布在四环以内，如西三环附近的六里桥、莲花池长途客运站，永定门长途客运站和西直门长途客运站。长途客运站及其周围集聚了大量的流动人口、商贸物流以及小旅店、小发廊、小服装、小作坊等其他低端产业，加剧了中心城的交通拥堵。未来，可以考虑逐步将长途客运站等交通枢纽外迁至与轨道交通、城市快速公交连接方便的市郊，以缓解中心城的交通压力，同时引导相关低端产业向郊区疏解。

（四）加强跨区域功能疏解与分工协作

一是加强北京与周边地区的产业分工协作。加强与廊坊市区、涿州、固安等周边地区的产业合作，促进周边地区经济发展，吸引更多人口在周边地区就业。鼓励北京市高技术制造企业、现代制造业和都市工业等有规模扩张需求的企业，按照总部经济模式，在周边城市布局生产制造基地，利用周边城市的空间资源优势、劳动力资源优势实现更快发展。此外，通过“共建园区”的形式建设一批科技创新成果转化基地，引导北京市科研院所、企业集团的创新成果在共建园区实现产业化。

二是引导部分养老、旅游休闲、医疗卫生等功能向北京周边地区有序转移。积极开展与河北、天津等周边省市在养老服务方面的合作。将北京市新建养老院、新建医院分院等选址在周边地区，探索建立异地养老补贴和投资补贴机制，构建跨区域养老保险对接制度和异地就医报销制度，完善养老服务体系和医疗保障体系。同时，要吸引优质国际和民营医疗康体机构在周边区域发展养老、疗养、康体等产业，示范引领带动北京市中心城相关优质资源集聚，缓解中心城资源过度集聚压力。