一、对创新驱动背景下产城融合发展的认识

（一）对产城融合发展的认识

改革开放以来，随着工业化快速推进，我国经济社会高速发展，城镇化水平大幅提升，城市空间大规模拓展。然而，在城镇化推进过程中，由于建设方式粗放、功能结构单一，我国众多城市的产城分离现象日益严重，部分产业园区以工业厂房或办公楼宇为主，由于缺乏城市功能和基础设施配套，成为产业孤岛；部分以房地产开发为主导的新城新区，由于缺乏产业支撑，成为“空城”和“卧城”。产城分离所造成的职住失衡、钟摆式交通等“城市病”问题日益严峻，在此背景下，产城融合发展理念得到了社会各界的广泛认同，成为指导我国城市建设和发展的重要方针。

产城分离的产生在很大程度上归因为功能主义的导向，过于注重物质环境建设，强调产业、居住等单一功能，忽视多种功能的有机衔接与融合。产城融合发展的核心是以人为本，不仅要实现职住平衡，更要实现城市生产、生活、生态的平衡与融合。对以房地产开发为主导的新城新区而言，产城融合不单单是在新城规划布局一定数量的产业用地，而是要强调植入本地化的产业，提供更多的本地化就业岗位。同时，在单一居住功能的基础上，导入城市生活性服务业及生产性服务业，完善产业、居住、商业、娱乐、生态等功能，鼓励多功能适度混合，推动新城要从“卧城”向综合性节点城市转变，打造成为宜居宜业的综合新城。

（二）创新驱动背景下产城融合发展的新要求

21世纪以来，随着全球发展步入知识经济时代，科学技术革命日益兴起，产业发展加速变革，创新创业蓬勃发展，科技创新成为推动经济可持续发展的核心驱动力。在创新驱动的背景下，创新型产业的区位选择、功能需求和空间组织等发生了明显变化，传统的城市发展模式已经不能满足创新型产业发展的要求。为此，产城融合发展也对城市建设和发展提出了一些新的要求。

一是产业跨界融合程度日益加深，城市需要围绕产业链上下游积极布局多元复合功能。现代产业发展的分工扁平化、组织链条化和信息网络化等特点决定了产业的高度融合化。城市发展产业不能仅提供适合单一产业发展的空间，而是适当布局产业链条前后端的研发中试、展示销售、金融、管理等生产性服务功能。

二是人才成为影响企业布局的首要因素，城市需要补足满足高端人才需求的高品质生活服务。知识经济时代，高新技术产业、知识密集型服务业和创意产业等创新型产业逐步成为经济增长的动力源。与传统产业相比，创新型产业对土地、原材料等自然资源要秦的依赖大大降低，而高技能劳动力、创新环境等逐渐成为影响企业分布的关键要素。为此，创新型产业以及创新创业活动更倾向于布局在能够提供更好城市环境、更多高素质人才的城市。为了提高对创新型产业、创新创业活动的吸引力，产城融合发展不仅仅要求城市提供一般性的生活服务设施，而是要高度重视高素质人才的娱乐、休闲、医疗、教育等方面的需求，更加注重功能完善与品质提升，完善高水平、多层次的生活服务设施。

三是创新型产业发展产生大量新型产业空间需求，城市需要不断推动空间组织模式创新。伴随着创新创业活动的兴起，标准厂房、传统办公楼宇等产业载体已经无法满足创新型产业的空间需求，这就要求城市打破原有空间组织理念，充分把握创新活动融合性和多业态混合的特点，积极建设功能混合、开放多元的新型产业空间，从而实现空间的多元化利用和共享。同时，近年来，以信息技术为代表的新兴技术蓬勃发展，产生了大量新场景应用需求，这就要求城市以打造科技创新的试验田为导向，加快建设新型基础设施，积极搭建新技术应用场景，满足科技创新成果应用转化的需求，加速新兴技术产业化发展。

二、回天地区的治理现状分析

回龙观地区和天通苑地区（以下简称“回天地区”）位于北京市昌平区最南部，常住人口约80万人，总面积约63平方公里，号称“亚洲最大社区”。在20世纪80年代以前，回天地区处于远离城区的乡村地区，主要以耕地、村民宅基地为主。1998年，北京市政府明确将回龙观地区规划建设为经济适用住房，开启了回天地区大规模开发建设经济适用房的序幕。2000年后，随着北京市推进“优二兴三”的产业结构调整，以及城镇化地快速推进，回天地区的住宅用地规模逐步增多，比重也逐步加大。经过多年发展，回天地区各项建设逐步成熟，但由于以单一的居住功能为主、人口规模较大，从而导致通勤交通拥堵严重、公共服务配套缺乏等问题突出。

回天地区日益严峻的“城市病”问题，引起了北京市、昌平区政府的高度关注。2017年，昌平区规自分局组织开展了《回龙观地区功能优化规划研究》和《天通苑地区功能优化规划研究》相关工作；2018年，北京市政府发布了《优化提升回龙观天通苑地区公共服务和基础设施三年行动计划(2018—2020年)》，提出实施公共服务提升、交通治理、市政基础设施完善三大攻坚工程，将回天地区打造成为大型居住区治理示范。随着三年行动计划项目的落地实施，回天地区治理取得明显成效：一是多措并举有效引导回天地区居民就近就地就业，本地就业水平得到了明显提升。二是基础设施、公共服务等短板加快补齐，发展品质得到明显提升，如推动了林萃路建成开通，引进了清华附小、人大附中等优质资源，建成回龙观体育文化公园北区、天通苑体育馆等设施。三是积极搭建民间力量参与社区治理的平台，广泛吸引回天居民、社会组织参与社区治理，形成了“回天有我”的特色品牌。

尽管经过三年的治理，回天地区的基础设施和公共服务缺乏、交通拥堵等问题得到了一定的解决，但从职住平衡、产城融合等方面来看，回天地区的治理仍面临着很多问题，职住不平衡、潮汐交通等现象仍存在，城市综合服务功能仍有待完善，社会组织、居民参与社会治理的渠道仍需进一步拓展。

三、迈向产城融合的回天地区治理建议

作为北京市超大型居住区，回天地区的有效治理对于解决北京“大城市病”，建设国际宜居和谐之都十分关键。“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新格局。落实首都城市战略定位，北京坚持以首都发展为统领，更加突出创新发展、京津冀协同发展、开放发展、绿色发展、以人民为中心的发展、安全发展，开启国际科技创新中心和全球数字经济标杆城市建设新征程，并深入贯彻“减量发展”理念，切实推动城市发展方式转型，创新超大城市现代治理模式，建设宜居、创新、智慧、绿色、健康、韧性城市。立足新形势新要求，我们需要从新的角度来审视回天地区的发展和治理，必须“跳出回天看回天”。也就是说，回天地区的产城融合发展需要立足于缓解首都“大城市病”的客观要求，从服务支撑北京国际科技创新中心和全球数字经济标杆城市建设的战略需求出发，统筹协调周边地区的资源要素，在更大空间范围内积极探索新的治理路径与举措，打造成为超大型城市现代化治理的样本。

（一）进一步激活创新创业活力，提升就近就地就业能力

近年来，回天地区紧抓国家推进“大众创业、万众创新”机遇，大力发展创新创业，着力推动“回+双创社区”建设。目前，回天地区已在创新创业方面取得了一定的成效，建成腾讯众创空间、龙域中心、科教中心等一批双创载体，集聚了若森数字、智行者、紫光得瑞、云丁网络、镁伽机器人、比特视界等一批创新型企业，有效带动了部分在回天地区居住的人才就近就地就业。

未来回天地区应进一步优化提升现有双创载体发展品质，完善双创服务体系，推动创新创业高质量发展。鼓励和支持双创载体引入专业化的运营团队，大力拓展精细化服务内容，提升双创服务水平和能力。此外，由于目前回天地区的双创载体以综合类双创载体为主，发展导向不明确，未来在提升现有双创载体发展品质的同时，应充分把握垂直孵化需求，围绕昌平区产业发展导向，在医药健康、先进能源、先进智造等领域，积极规划建设若干专业化双创载体。

（二）强化与未来科学城的联动发展，在更大空间范围内实现产城融合

回天地区区位条件优良，位于未来科学城、中关村科学城中间地带，南部与中关村科学城交界，北部紧邻未来科学城，且与未来科学城有部分重合区域。未来科学城、中关村科学城是“三城一区”的重要组成部分，是北京建设国际科技创新中心的主平台。回天地区应主动从服务首都战略大局的角度出发，强化与未来科学城、中关村科学城的对接合作，发挥好连接两大科学城的枢纽作用，共同支撑北京国际科技创新中心建设。

一方面，通过与未来科学城的对接合作，推动部分在回天地区居住的人才在未来科学城就业，将有助于减轻回天地区南向交通压力，在更大范围实现职住平衡、促进产城融合发展。为此，回天地区应重点加强与未来科学城联动发展研究，从强化创新创业协作、构建产学研合作体系、推动大中小企业融通发展、探索联动机制和政策创新、加快交通联络线建设、推动公共设施共享共建等角度出发，协调好回天地区和未来科学城的产业项目、用地空间、设施布局等内容，着力建立紧密关联的协同创新共同体，实现创新、产业、人才、空间等多方面的联动发展，共同为服务支撑北京国际科技创新中心做出昌平贡献。另一方面，回天地区应充分发挥临近中关村科学城的优势，积极承接中关村科学城创新创业资源外溢，支持中关村科学城新一代信息技术领域的创新型企业在回天地区落地，引导回天居民回流，提升本地就业水平。同时，鼓励回天地区双创服务机构强化与中关村科学城的优质双创资源对接，提升双创服务的专业化、精细化服务水平。

（三）大力推进城市有机更新，有效补足城市功能短板

当前，回天地区的发展仍以单一的居住功能为主，城市综合服务功能发展滞后。一方面，文化、娱乐、休闲、购物等生活服务功能发展仍有待完善，发展品质仍需提升；另一方面，满足产业发展与创新创业需求的商务服务、专业服务等生产性服务功能发展不足。同时，作为已建成区域，回天地区大部分地区都已被开发建设，增量空间很少，可用于满足产业导入、公共服务设施建设的空间资源十分有限。为此，回天地区必须通过存量挖潜的方式来补齐城市功能短板，导致土地开发成本较高，项目跨度和资金回笼周期长，严重制约了回天地区的产业导入、公共服务建设进程。“十四五”时期，北京市将推动城市建设发展由增量开发向城市更新转变，推动城市更新政策体系创新，加快构建“政策机制+重点领域”工作格局。回天地区应充分把握北京市推动落实城市更新行动计划的机遇，积极争取市级政策试点支持，大力推进城市有机更新，创新城市更新的方式、方法和途径，简化城市更新改造程序，加快推动存量空间资源释放，有效补足城市功能短板。具体可以从以下几个方面着力，有效挖潜存量空间资源：

第一，推动重点商圈与特色街区品质提升，大力拓展互动娱乐空间、文化展演空间等空间，加快补足满足高素质人才需求的文化娱乐、休闲体验、生活服务等功能。第二，结合“轨道微中心”建设，推动轨道交通站点升级改造，加强轨道交通周边地区综合开发的规划研究，在轨道交通站点周边积极布局生活性服务业、文化娱乐等多种功能和公共设施。第三，稳步推动低效楼宇升级改造，围绕昌平区功能定位，积极导入专业服务、科技服务等生产性服务业资源。第四，大力推动老旧小区改造，围绕“七有”“五性”增强服务功能，丰富社区服务供给，提升居民生活品质。此外，回天地区还应探索将劳动力安置用地开发利用纳入城市有机更新政策体系中，充分劳动力安置地块补充产业载体、双创空间以及商业综合体建设等空间。

（四）深化“回天有我”行动，推动基层社会治理模式创新

近年来，回天地区坚持党建引领、共建共治，围绕创建社会组织创新发展示范区，大力培育社会组织，截止2020年底回天地区共有社会组织1842家。同时，回天地区积极鼓励社会组织参与社区治理，围绕“垃圾分类”“物业管理”等基层治理的关键小事，加大了购买服务力度，有效提升了社会组织的参与度。可见，回天地区已基层社会治理创新方面积累了一定的经验。

未来，应坚持和发扬回天地区治理中的成功经验，继续深化“回天有我”，进一步推动共商共建共治共享。一是要大力推动多元共治，积极在社会组织、居民参与社会治理方面开展创新探索。深化社会组织创新发展示范区建设，深入开展社会组织品牌建设、志愿服务体制改革等工作。同时，加强社区居委会、村委会等基层社会治理队伍建设，积极借鉴东城小院议事厅、石景山“老街坊”等经验做法，规范拓展群众参与基层社会治理的渠道。二是发挥大数据在社区治理中的作用，加快推动智慧社区建设。回天地区应借鉴海淀“城市大脑”建设经验，积极搭建大数据平台、基层综合治理平台等，打造社区级“城市大脑”，在基层治理、交通出行、社区管理、共享停车等开展一批融合场景应用试点，全面提升社区治理精细化水平。