一、引言

区域协同发展到现阶段愈加重要，已经成为一种迫在眉睫的客观战略需求，尤其是十八届三中全会提出推动京津冀一体化协同发展以来，各地各级均在不断探索如何有效推动区域一体化协同发展，例如对口帮扶与对口协作、东西部合作战略等。

作为区域一体化协同发展的有效抓手和路径之一，跨区域合作共建自1980年代后期开始出现以来，一直扮演着重要角色。回顾其发展历程，大体经历了三个发展阶段，分别是自发萌芽阶段（1980年代后期—2000年），政府主导共建阶段（2000年—2010年前后），目前已经进入政府引导、市场多主体参与的提质发展阶段（2010年前后至今）。在该阶段中，跨区域合作共建园区已经较为普遍，但是很多尝试表现为：各方发展意愿积极，签约成为最普遍的方式，实质上处于“签协议、无机制、无落实、无跟踪”、“ 重前期、轻后期、重投资、轻产业”等现实困境中，具体来讲，例如大多数跨区域合作共建园区依旧处在企业、协会、孵化器等载体的点对点层面，共建园区政策无法共享，具体的机制和路径操作不明确等，这些现实问题亟需有切实可行的机制探索指导实践。回顾以往研究，有学者从区域协调发展的困境出发，在研究区域协调发展机制中涉及到跨区域共建园区机制研究，也有学者以具体园区或地域为例，从园区情况分析、遇到问题、区域协同发展等角度出发，研究共建园区模式、产业转移途径及体制机制等，亦有学者对部分地区实践中的跨区域共建园区的体制机制进行了研究，以往研究成果均为探索我国跨区域合作共建园区的有效机制做出了重要贡献，但是依旧存在研究范畴相对较广、重点不突出、实践指导效果不足等状况，随着新时期发展不断深化和提升，有必要对跨区域合作共建园区的重点机制进行较为全面和深入研究，以期更加有效地指导实践。

因此，本文结合近年来一些卓有成效的跨区域合作共建园区的实践，探索阐述有效的、可推广、可借鉴、能够落地生根的跨区域合作共建园区的重点机制，对于有效指导我国新时期的跨区域合作共建园区，破解和促进区域一体化协调发展具有重要的理论意义和现实意义。

二、新时期跨区域合作共建园区的现实需求与动力

在新时期，区域协同发展的特点发生了显著的变化。发达地区及其成熟园区，例如中关村科技园区核心区海淀园，经过二十多年的创新发展，客观上已经进入产业集聚与扩散并存的新阶段，一是企业在园区经过了孵化、发展、壮大的过程，逐渐面临着空间不足、成本上升、市场拓展等问题，纷纷谋求向外布局，但是单个企业在向外发展过程中遇到很多困难和问题；二是园区也需要进行产业结构升级和空间优化，需要探索更加有效的产业和企业发展新模式；三是为了深化贯彻落实国家及省市关于京津冀协同发展等战略部署，这些地区及园区需要积极发挥示范引领和辐射带动作用，积极参与跨区域合作共建园区。

同时，对于欠发达地区及其相对不成熟园区而言，一是国家战略倾向明显，能够积极借势发达地区及成熟园区的优势来发展；二是经过这么多年的发展，这些地区及园区也集聚了一大部分具有先进发展意识和理念的领导干部、企业家，能够有效推动跨区域合作共建园区；三是这些地区及园区经过多年的发展也形成了一定的比较优势，除了空间广阔优势外，也积累了一定的产业发展基础和产业发展环境，具备了承接和发展具有比较优势的产业领域和产业环节，能够承担一定的科技成果转移转化项目。

在充分的现实需求和双向双重动力的作用下，跨区域共建园区迈入了新的发展阶段。因此，如何突破以往跨区域共建园区的主要困境和障碍，探索创新跨区域合作共建园区的新模式和良性机制，促进跨区域共建园区真正能够落地生根，对于实现各方持续发展，促进区域一体化协调发展，，具有重要的理论意义和现实意义。对于实现各方可持续发展和跨区域共赢，推动京津冀一体化协同发展具有重要的理论意义和现实意义。

三、新时期跨区域共建园区的重点机制

探索创新构建新时期跨区域合作共建园区的重点机制，实质性推进两地跨区域合作共建园区，真正实现两地在跨区域合作共建园区过程中的产业对接、服务对接、政策对接和利益对接，最终形成跨区域合作共建园区的自身独特优势和市场发展牵引力，真正实现两地产业有序转移、承接和回流交换的双向顺畅对接，进而促进区域一体化协调发展。需要说明的是，新时期跨区域共建园区中成熟地区的成熟园区一般不参与园区的投资和开发建设，相对欠发达地区政府可以通过多种形式进行园区的开发建设，双方更加重视共建园区的产业发展。

（一）构建产业对接机制

一是产业对接合作领域和合作共建模式。具有跨区域合作共建园区的两地，要充分考虑两地及两个园区所处的发展阶段、所具备的发展优势和资源禀赋等情况，充分发挥各方的比较优势，找到双方合作的契合点，明确共建园区发展的重点产业领域，做好共建园区的产业发展定位。

在此基础上，在借鉴和总结长三角、珠三角等区域共建园区所采取的“飞地经济”、“南北共建”等模式的成功和不足基础上，跳出欠发达园区以传统的土地优惠、税收减免等方式吸引企业及项目落地的基本发展方式，探索更有效的跨区域共建园区模式，如“合作共建园区”、“品牌输出”等模式。在新时期探索跨区域共建园区模式过程中，一般情况下，建议成熟园区不参与欠发达园区的前期一级开发建设，重点放在园区产业发展上。

二是产业转移需求发现和对接机制。成熟园区在积极构建企业动态监测系统基础上，搭建跨区域共建园区产业有序转移合作平台，充分发挥成熟园区的科技创新和人才资源优势，充分调动产业联盟、行业协会、园区运营企业等多方主体的作用，及时把握与发现园区具有跨区域发展需求或适宜产业化的企业、项目，在共建园区落地转化，有效带动分园创新驱动发展迈上新台阶。同时，相对不成熟园区要与成熟园区保持和形成长效的对接机构和机制，定期不定期地加强对接，在有效承接适宜落地园区的企业及项目的基础上，也要充分了解自身园区发展壮大的企业向成熟地区及园区布局科研机构、总部等机制的需求和意向，优先推荐给成熟园区，协助其落户回流，推动两地资源双向对流。

（二）构建服务对接机制

一是园区工作联席制度。可以由两地园区共同组成统一协调机构或者领导小组，明确相应的工作人员，定期召开会议，及时进行沟通协商，解决园区发展过程中遇到的问题，共谋园区的发展。

二是干部挂职交流制度。人才交流与理念学习，也是提升共建园区发展水平的有效途径。共建园区两地可以互派干部，加强人才的交流，尤其是相对不成熟园区派领导干部到成熟园区进行挂职锻炼，学习园区发展的理念，参观调研企业，了解企业发展真正的需求等，逐步带动园区的发展理念更新，发展水平提升。

三是企业和项目落地协调和跟踪机制。园区合作共建双方要持续跟进有跨区域发展需求的意向企业和项目，以园区统一政策或者“一事一议”的方式进行项目沟通对接洽谈，达成合作意向，签署合作协议，确保项目落地。对于已落地企业和项目，两地要做好服务跟踪，包括共建园区的优惠政策等方面的落实，以及成熟园区对落地项目的定期走访考察，明确落地项目在园区发展过程中遇到的相关问题，并在共建分园协作机构上进行沟通落实，确保为共建园区的企业提供良好的服务环境。

（三）构建政策对接机制

一是政策叠加机制。两地跨区域共建园区需要政策创新和政策保障，两地及园区应该以促进园区及企业发展为宗旨，梳理双方现有政策，积极争取上级部门支持，依据从高、从宽、有效原则，为成熟园区中落户共建园区的企业建立优惠政策叠加体系，一定时期内同时享受成熟园区和相对不成熟园区的共同政策，实现政策无差异对接。园区也可以经过一定时期的运营磨合，经双方协商一致，将政策叠加机制推广复制适用其他符合条件的入驻企业。

二是政策服务体系。共建园区根据产业定位和发展目标，参照成熟园区的政策体系，在对意向入驻企业和项目的政策需求进行深度调研的基础上，构建一套完整细致分门别类的园区政策体系，包括针对各产业领域和产业门类，针对人才、企业、院校、联盟等不同主体，针对税收、厂房、奖励补贴等不同门类，为入园企业提供高端配套政策服务。同时，要根据共建园区的特色，提升园区品牌影响、配套环境建设、优质企业集聚等多方面，细化软环境建设，提供园区整体的良好发展环境。

通过以上体系构建，一方面是共建园区形成自身独特的政策牵引力，促进企业的市场化自主选择，吸引适宜企业到分园发展；另一方面是希望两地真正实现政策对接，将成熟园区中适宜到共建园区的企业吸引过去，并且真正能够促进企业的良性发展，实现共建园区的良性循环发展。

（四）构建利益共享机制

一是政府利益共享机制。在跨区域合作共建园区以及区域一体化协调发展过程中，投入和利益分配是长期以来一直存在的羁绊。新时期，国家对于各地GDP的考核呈现出弹性灵活的一面，同时经过多年实践，各地财税机制也存在了一定的实际操作可行性。因此，确定合作共建园区的两地主体各自的利益需求，积极探索形成跨区域共建园区的分园区、分阶段、分项目的多元化利益共享机制，通过财政、税务等有关部门的支持协助、跟踪落地，实现共建园区企业的税收地方留成部分，在两地政府、企业之间实现共享，可以将税收地方留成部分按照一定比例分配给政府甲、政府乙和园区产业发展基金（除税收地方留成的一部分外，也可吸纳其他产业发展资金）。

二是政企利益共享机制。应该跳出传统共建园区模式和企业市场发展模式，共建园区双方尤其是欠发达地区应该整合当地市场资源和机会，为成熟园区企业开拓更大的市场空间，促进企业新技术、新产品的推广应用，在吸引企业落户园区，促进园区发展的同时，加快欠发达区域的科技创新发展和智慧城市建设，实现政府和企业的利益共享和双赢发展。这种多样化的利益共享机制，有利于打破两地政府“动力不足”和“各扫门前雪”，有利于打破企业因产生税收而被两地政府的“拉锯”格局，促进两地对于共建园区的积极性，促进两地资源的市场化自主选择，从整体上将两地政府、企业、市场形成紧密可持续的利益共同体，推动共建园区和区域一体化协调发展。

四、新时期跨区域合作共建园区的实践进展

海淀园跨区域合作共建园区和产业有序转移工作是在内外部动力的双重作用下开展的，从内部来讲，一方面海淀园经过二十多年创新发展，已经进入产业集聚与扩散并存的新阶段，一些企业给予空间不足、成本上升、市场拓展等发展战略纷纷向外布局，趋势非常明显，例如[8]2011年海淀园企业在京外设立分支机构达3654家，占中关村在京外设立分支机构综述的64.6%；2013年中关村示范区1在京外设立分支机构8629家，交2012年新增328家；2013年中关村示范区输出技术合同共计45260项，实现成交额2484.1亿元，同比增长107.2%。但是单个企业在向外发展过程中遇到很多困难和问题，海淀园需要构建产业有序转移的良性机制；另一方面，海淀园作为中关村国家自主创新示范区的核心区兼具创新引领、收入增长、科技成果产业化等多项持续发展任务，需要主动提升园区空间能效和优化产业结构；从外部来讲，海淀园积极发挥中关村国家自主创新示范区核心区的示范引领和辐射带动作用，深化贯彻落实国家及市委市政府提出的京津冀协同发展等战略部署，需要积极探索跨区域合作共赢模式。

（一）中关村海淀园秦皇岛分园

2013年11月6日，海淀园管委会与秦皇岛开发区管委会本着优势互补、资源共享、引进品牌、创新理念、营造环境、共赢发展的原则，签署协议合作共建中关村海淀园秦皇岛分园，确定双方按照合作共建园区的模式共建海淀园秦皇岛分园，以科技创新、产业化项目合作为重点，以空间资源整合、产业合理分工为抓手，以建立区域性联合推动机制为保障，加快形成跨区域协同创新发展新格局。协议签署以来，在两地政府的大力支持和推动下，依托开发区现有产业基础，双方重点围绕节能环保、电子信息、服务外包、生物工程等产业展开开发建设，并于2014年5月11日正式揭牌。

秦皇岛分园从搭建跨区域产业转移合作平台、建设跨区域产学研合作和资源共享平台、形成市场为导向的合作机制、探索形成多方利益共享机制四个方面实质性推动园区发展建设，目前已经有北京碧水源科技股份有限公司、北京千方科技股份有限公司、中科院等企业院所以不同的合作方式落户园区发展。

（二）中关村海淀园齐河科技城

中关村海淀园齐河科技城是海淀园与山东齐河县政府于2013年12月23日签署合作协议，以品牌换空间的方式共建园区，同时引入专业园区运营商以第三代产业园区运营模式整体运营园区。这种方式充分发挥了政府、企业等多主体比较优势，更加有效地推进了园区的合作共建。齐河科技城于2014年10月27日正式举行揭牌仪式，目前已经有山东大学碳纤维研究中心等企业入驻。

五、结语与展望

以海淀园与外部区域共建试点园区的实践来看，尤其是中关村海淀园秦皇岛分园是海淀区以合作共建园区方式推进京津冀一体化发展的首个试点园区，目前已初步实现了核心区创新能量和对内回收的双向对流格局，在推进产业跨区域有序转移和京津冀协同发展方面走出了一条新路。初步取得了良好的多方共赢格局，推广了核心区企业新产品新技术，促进产业结构优化升级，实现了两地企业资源的对流发展格局，体现了核心区科技创新资源辐射和示范引领作用，提升了当地企业创新能力和城市创新发展水平，实现了两地政府财税增长，缓解了首都产业发展空间紧缺及人口资源承载压力，进而促进了京津冀一体化协调发展。

在新时期，区域一体化协调发展依旧是国家重点发展战略。作为推动区域一体化协调发展的有效抓手，跨区域合作共建园区在未来一定时期内依旧会承载重要责任，进一步探索和总结其推进的模式、机制，形成一些可推广、可复制的典型试点和方式，对于探索推动区域一体化协调发展的机制及时间具有重要的理论意义和现实意义。