随着科学技术政策和管理进入科技治理时代，运用治理理念、治理方法和治理战略解决科技创新发展中的突出问题，克服深化科技管理体制改革所遇到的阻碍，协调各参与方在科技创新活动中的利益和政策诉求，减少认知差异所导致的政策执行的阻碍，已经成为科技体制改革的关键所在。当前，北京正在加快建设国际科技创新中心建设，加快提升科技创新治理能力是重要保障，北京亟需从全市层面加强统筹布局和顶层设计，联合企业创新主体、科研机构、社会公众等多主体参与，共同推动科技创新治理。

一、国际科技创新治理的主要经验做法

科技创新治理有别于科技创新管理的最大特点，就是从“管理”转向“治理”，将公共治理的理念和方法运用到科技创新过程当中，建立纵向跨层级和横向跨部门跨领域的交流联系，强调治理过程中的多元化主体协商。美国、欧盟等发达国家或地区，从前瞻性规划、多元主体共治、优化创新资源配置等方面，探索了很多科技创新治理经验，值得我们借鉴学习。

欧美科技管理制度强调自上而下和自下而上相结合。美国实行多元分散的科技管理制度，其重大科技战略与计划制定分立法、司法、行政三个系统共同形成，由总统科学技术顾问委员会（PCAST）、国家科学技术委员会（NSTC）、白宫科学技术政策办公室（OSTP）、管理与预算办公室（OMB）4个关键机构负责形成顶层设计方案，由众议院、参议院两家共同完成对方案的充分论证和监管。在重大科技战略与计划确定后，则由联邦机构发布各自领域的科研项目，大学、研究机构和企业的科研人员可根据研究兴趣自由申报项目。这样的科技管理制度既有自上而下的顶层设计和战略前瞻指导，又有大学、研究机构和企业自下而上发挥创造力和主动性，共同支撑美国重大科技战略和计划实施。欧盟实行高度统筹的科技管理制度，由欧盟科研与创新总司制定一整套研发框架计划，对欧盟各类创新主体的各项研发任务、研发资助、研发任务监测评估等进行统一的规范管理，再由欧盟乃至全球的大学、研究机构、企业及其他部门根据研究主题进行项目申请。

欧美发达国家通过法律、规则、政策等工具提升创新治理能力。第一类是通过制定规则主导全球科技资源贸易和流动，发达国家通过组建世界贸易组织、世界知识产权组织等国际组织，并制定国际标准、瓦森纳协定等国际贸易游戏规则，对发展中国家实施技术封锁，稳固占据全球创新先发优势地位。第二类是通过制定规则主导组织国际大科学计划和大科学工程，充分整合利用全球科技资源，在实现重大科学问题原创性突破的同时，带动本国创新能力和影响力提升，并达到提前规划和部署全球经济格局的效果。第三类是通过政策工具创新不断提升本国创新治理能力。比如，英国构建了一套科技创新风险预警系统，通过的系统化信息检验方法——地平线扫描，来确认在科技创新领域潜在的威胁、风险、机遇与挑战，并在英国科学和创新办公室专门成立了一个部门——水平扫描中心，协助政府各部门积极运用水平扫描方法评估各自的项目，以及使用未来分析工具包支持改善政府决策。

欧美发达国家注重制定与科学发展规律相匹配的科技政策体系。科技政策制定注重根据不同创新生命周期阶段特点提供不同资金支持机制。比如，美国创造性制造计划（IMI），从技术产生到实现商业化分为9个阶段（见图1），明确只支持2~3阶段、4~6阶段的项目，并针对不同阶段实施不同的资助政策。科技政策制定实行多元主体共同参与的民主决策机制，包括科技立法与监督主体、科技行政主体、科学家、企业、公众、科技服务机构等在内的政府、市场和社会多元主体共同参与科技决策，使科学决策更加符合科研发展规律和产业发展需求。科技政策制定强调对重大科技战略和计划的持续投入机制，比如，欧盟自1984年以来已实施了8个研发框架计划，持续围绕先进工业技术、气候、能源、交通、食品、健康等领域进行创新任务设计。

二、北京科技创新治理存在的突出问题

目前，北京的科技创新治理主要存在科技创新的宏观决策体制机制不能适应发展需要、科技创新的政府管理仍然以行政方式为主、科技创新的资源配置不够合理、科技创新主体的协同参与不够充分等问题。

科技创新领域事权财权多头管理，科技创新宏观决策机制和统筹合力尚未形成。目前，全市推动科技创新发展的政府部门众多，涉及市科委、中关村管委会，经信局以及“三城一区”管委会等机构。虽然这些管理机构在推动创新发展的领域、角度、层次均有所不同，但对于推动全市科技创新发展缺乏统筹谋划和总体布局，有些职能相互交叉，不利于创新资源的整合。以科技创新财政支持资金为例，市本级科技创新资金分配权分散在市科委、中关村管委会，经信局等多个部门，这种多头管理、职责交叉的状况容易导致一些项目单位以同样的科技项目进行重复申报；同时，在科技创新资金分配上存在“撒芝麻盐”现象，实际上降低了全市科技创新资金的整体使用效率，尚未形成科技创新的统筹合力，难以对创新主体起到足够的支持和引导作用。

科技创新的政府管理仍然以行政方式为主，科技创新主体协同参与不够充分。科技创新正在与我国经济、社会快速融合，过去命令式的科技资源分配方式无法体现公平公正，导致了原本就匮乏的科技资源更加失衡，正逐渐向多主体参与协商的方式转变，研发资金的来源已经由原来单一的政府部门，扩展到企业乃至民间组织。首先，从科研项目立项到结项，目前的项目管理、支持政策制定等过于倚重行政手段，缺乏企业创新主体、科研机构、第三方专业机构、社会公众参与，往往出现科研项目理论价值或实际应用价值都不大，制定出台的支持政策并不能解决创新型企业、研发机构等创新主体面临的突出问题。其次，引导社会民间资本参与科技创新的机制尚不完善，对比西方发达国家高校院所科研经费来源渠道，我国及北京高校院所科技研发资金来源渠道较为单一，主要以政府财政为主，社会化资本融资渠道较为欠缺。比如，美国高校科研院所科研经费主要来源于联邦政府预算、州政府预算、私人企业、家族基金会、企业协会、大学校友捐助等多种途径；欧盟国家科研经费来源于欧盟政府预算、国家预算、联邦或州政府预算、私人企业等；北京市科研经费则主要以政府财政为主，来自企业、民办非基金会、个人以及其他渠道的占比很小。

科研项目管理不符合科技创新规律，不利于激发科技资源创新活力。对比美国、德国、日本等创新强国，北京在科研经费管理、科研人员激励、科研经费持续性投入、科技成果评估等方面，仍有较大差距。比如，在京高校院所的科研项目资金分配与激励机制还有待完善，目前科研项目经费管理制度过于“一刀切”，科研经费管理仍实行严格的预算管理机制。尽管有科研院所开始试点实施科研经费包干制，简化了预算编制、预算调剂、过程财务检查及财务验收，但与欧盟相比仍存在“缺乏弹性”的问题。以欧盟的“地平线2020”计划为例，该计划实行预算限额制度，项目申请阶段不对预算进行评估评审，仅在预算限额范围内实施“定期报告、按需拨付”机制，且允许项目承担人自主调整预算，更符合科研规律特点。同时，科研人员绩效奖励机制还有待完善，目前的激励机制缺乏明确的对在科研创新中起到重要作用的团队和人员的资金奖励政策，科研人员普遍将论文发表、职务晋升等指标作为科研创新动力，很难主动开展重大原始创新、关键技术创新探索。另外，在一些“卡脖子”技术、关键核心技术领域突破方面，缺少持续性的科技创新经费投入。

三、提升北京科技创新治理的对策建议

研究成立“市级科创政策研究室”。围绕科技创新做好顶层设计，构建完善统筹协调联动的科技创新治理机制，探索成立“市级科创政策研究室”，统筹整合市科委、中关村管委会，经信局以及“三城一区”管委会等科技创新管理部门职责职能，结合全市科技创新领域的目标导向与问题导向，超脱各个部门的利益，统筹研究部署科技创新支持政策，并参照英国地平线扫描工作机制，对拟出台的科技创新政策进行预测、监测、完善。科技创新领域各管理部门，做好职责分工，构建政策分类执行机制，建立科技投入会商决策机制和部门协调联动机制，推进科技资源由多部门分散封闭管理向多部门协同集成管理转变。市科委、中关村管委会重点做好全市基础科研项目、前沿关键核心技术、“卡脖子”技术创新统筹布局，市经信局重点协调和推进全市重大科技成果的产业化和转化落地，“三城一区”管委会重点推动科技型企业加大研发创新力度，并协调做好全市科技成果转化落地工作。

全面梳理现有政策加快构建创新全链条政策体系。建议由“市级科创政策研究室”牵头，重点从政策条款的实效性、创新主体诉求、政策力度对比等角度，对全市现行科技创新领域政策条款进行梳理分类和诊断评估。在诊断评估基础上，形成政策优化完善的实施路线图，构建创新全链条的支持政策体系，强化对科技创新全链条、多主体的支持。加强市级财政科技支出项目配置的统筹协调，对科技创新类支持资金进行必要的调整和重组，明确财政科技资金的使用范围和边界，将经信、科技等部门财政科技资金以及各部门管理的科技计划（专项、基金等）优化整合，解决多头申报、科技创新资源配置“碎片化”的问题。针对科技创新中的基础研究、应用开发与中试验证、技术创新与商业化等阶段，实施差异化支持政策，重点加大对技术拓展、应用开发与概念验证阶段的财政资金支持力度，助推高校院所科研成果成功跨越“创新死亡谷”，真正转化为现实生产力。

针对北京重点突破领域建立全生命周期科技创新治理工作机制。在明确北京市要重点突破领域的基础上，结合各领域的科学研究规律和特点，借鉴美国创造性制造计划（IMI）的9阶段划分经验，统筹和整合现有科技类财政资金使用，并完善各政府职能部门在不同创新阶段的资金支持机制。比如，以人工智能领域为例，科技部门负责针对人工智能基础算法领域为高校院所科研人员在基础研究阶段的项目提供资金支持，经信部门负责针对人工智能技术应用领域为企业科研人员在实验室验证和商品原型验证阶段的项目提供资金支持，发改委负责针对人工智能应用场景和新基建应用项目提供支持和统筹安排。

建立健全社会主体共同参与的“决策盒”工作机制。进一步完善科技决策工作机制的法制化、制度化、民主化和透明化建设，全面梳理不同科技创新环节涉及的创新主体类型，制定加入“决策盒”的司法界、行政届、学届、产业界、金融届、科技服务届、社会公众、产品用户等主体的遴选条件，并定期对进入“决策盒”的成员名单实施动态更新。然后，再建立一整套规范的工作机制，在科研立项、项目实施、项目验收等环节，由不同类型的“决策盒”成员进行共同参与，以充分吸收各类利益方的核心诉求，以及充分发挥各类关联政策的集成作用。