长期以来，京津冀地区小城镇受自身自然条件以及京津两大核心城市强大“虹吸效应”等因素的影响，发展较为缓慢。目前，京津冀协同发展已上升为国家战略，京津冀将进一步加快推进区域间要素流动，在大区域范围内优化城市功能布局，全面推进区域协同发展、一体化发展，这为京津冀地区小城镇加快提升发展提供了新的历史机遇。京津冀地区小城镇、尤其是京津周边地区的小城镇可以充分发挥临近京津的区位优势，在京津城市功能建设中明确城镇发展定位，集聚更多优质资源，实现更好更快发展。

一、北京城市功能建设视角下的京津周边小城镇功能发展方向

（一）北京建设世界城市需要在大区域范围内布局和强化的功能

2014年2月，习近平总书记到北京市视察，要求明确北京市的战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。这就要求北京在今后的发展中要进一步强化政治、文化、国际交往、科技创新以及高端商务商贸等城市功能，着力提升城市综合服务能力和服务品质。

政治功能是首都城市的首要功能。从国内外首都城市政治功能建设实际来看，政治功能向首都周边地区分散布局的限制性因素较多，一般很少向周边地区转移；而城市的国际交往功能、文化服务功能、科技创新功能、商务商贸等高端服务功能往往由首都城市和周边城市共同承担，共同提升和强化。

1. 国际交往功能

城市国际交往功能主要体现在国际组织、国际会展、国际旅游等方面。近年来，随着我国综合国力的不断提升，我国在国际社会中的地位不断提高，许多国际组织选择将总部设在北京。目前，共有24个政府间国际组织在北京设立了代表机构，其中联合国的21个机构在京共设立了14个代表机构[1]，总部设在北京的政府间国际组织有国际竹藤组织、国际旅游组织等7个。但与纽约（21个）、伦敦（57个）、东京（21个）和巴黎（16个）等世界城市相比，北京国际组织总部少，影响力不强。北京提升国际交往功能，还需要进一步强化国际组织集聚。

从国际城市发展经验来看，受政治、信息、交通、设施等条件的影响，国际会展、国际旅游等国际交往功能在向中心城市集聚的同时，也出现了向周边地区扩散的趋势。比如，东京附近的幕张新都心承载了国际会展功能，拥有日本首个真正意义上的国际会议中心，每年参会人数超过1000万人，被称作“会议城”。随着北京城市开发空间的日益饱和，国际会展等部分国际交往功能也有向周边地区拓展的需求和趋势。

2. 文化服务功能

世界城市大多都是文化资源密集的城市，是有国际影响力的文化名城。与国际公认的世界城市相比，北京需要进一步强化城市文化功能。城市文化功能涉及的领域繁杂，空间分布形式多样。国外大都市的城市中心往往也是文化功能集中的区域，但也不乏大都市与周边城市共同承担文化功能的案例。城市文化功能的空间分布主要有三种类型：

一是由根植性强或复制、迁移困难的文化载体承担的文化功能，一般很难向周边地区迁移。这类文化载体一般具有较高的历史文化价值，文化载体与其所在区位共同构成其文化内涵，比如北京的故宫、罗马的角斗场等，载体异地复制、迁移的价值不大。

二是由众多文化机构、企业集聚并共同承担的文化功能。这种文化功能通常位于中心城市或各类文化产业功能区。比如巴黎集聚了众多设计企业、设计院校、宣传媒体等文化机构，是世界著名的时尚设计中心。此类文化机构一般占地较少，彼此分工协作较为紧密，对城市配套服务、信息集散、智力资源等有较高要求。

三是由某一项（或几项）重大项目承载的文化功能，一般分布在交通便利的郊区或城市周边地区。这类文化项目的经营性一般大于公益性，典型的如洛杉矶市郊的迪斯尼乐园、杭州宋城主题公园等。大规模土地资源、雄厚的资本是这类文化项目发展必不可少的条件，临近大都市消费市场、便捷的交通条件等对项目选址产生重要影响。

3. 科技创新功能

提高自主创新能力、建设创新型城市是提升北京世界城市核心竞争力与国际影响力的关键。未来北京城市功能建设的一项重要工作，就是强化科技创新功能，增强对区域的创新辐射带动作用，提升区域科技成果转化能力。

从国际发展经验来看，科技创新功能往往由中心城市（区）和周边区域共同承载，科技创新功能从中心城市（区）向周边区域辐射扩散的途径有以下两种：

一是通过项目合作、共建研发机构等方式，推动科技创新功能向具备一定基础的郊区及周边地区扩散。如位于东京、横滨两大城市之间的川崎充分利用低成本和交通便利的区位优势，主动承接东京、横滨产业转移，在不断完善制造业、信息服务产业集群的同时，积极吸引科技研发机构，提升城市科技创新功能，逐步发展成为日本重要的高新技术产业基地。

二是发挥政府的资源配置作用，通过政府规划引导等方式向暂不具备条件的地区转移。如日本筑波科技城是在技术立国与缓解东京人口压力的发展背景下，完全由政府资助建立的科学城。

北京科技创新功能在中心城区集聚发展的同时，已经呈现出由中关村海淀园等中心城区向郊区以及周边城市扩散的趋势。例如地处北京市昌平区的未来科技城，是由中组部、国资委设立的人才创新创业基地和研发机构集群，将着力打造国家战略性新兴产业创新中心和国际一流创新人才集聚高地；北京经济技术开发区依托电子信息、装备制造、生物医药、汽车制造等优势产业领域，通过安排科技专项资金等方式，重点支持企业进行科技创新，加速由“制造”向“创造”转型。同时，北京科技创新功能也通过多种途径向周边地区转移和扩散，如中科院与廊坊合作共建了理化所廊坊园区、工程热物理所廊坊中试基地，中冶集团中冶工程技术有限公司在香河现代产业园建设创新成果产业化基地，北航、清华大学与保定长城汽车合作开展整车控制研发，等等。

4. 商务商贸等高端服务功能

从国际经验来看，全球知名的世界城市，其商务商贸等高端服务功能都相对发达，对全球产生重要影响力。北京建强化高端商务商贸功能，符合世界城市发展的普遍规律，是落实首都城市功能定位，增强和发挥“四个服务”功能的内在要求，也是加快经济结构调整、转变经济发展方式的有效途径。

国外大都市高端服务功能空间发展呈现出两种趋势：

一是金融等高端服务资源继续向中心城区集聚。大都市高端金融要素和金融活动在空间上表现出向中心城市集中的趋势。比如，美国联邦储备系统将总部设于纽约，纽约的金融功能随之不断增强，美国9家主要银行中有6家在纽约，全美知名的大银行也多集中于纽约。

目前，北京金融功能整体上还处于从集聚向高度集聚、高端资源加速聚合的阶段，金融要素扩散的离心力远远小于聚集的向心力。2014年，东城区、西城区金融业增加值占北京市的54%，较2008年提高了3.3个百分点。未来一段时期北京对国际高端金融要素的集聚能力还将进一步加强。在北京高端金融功能强势集聚的背景下，北京周边中小城镇金融要素聚集要侧重于以服务区域内生产生活为主的金融机构，未来发展成为服务区域、面向国际的较大规模的金融集聚区的可能性较小。

二是高端商务、商贸等服务功能在继续向中心城区集聚的同时，也呈现出向郊区扩散发展的趋势。国外大都市商务功能的发展大体经历了“中心化——郊区化——分散化”三个阶段，城市商贸功能也呈现向郊区扩散的趋势[2]。城市商贸功能向郊区扩散，往往形成顶级品牌消费中心，如佛罗伦萨城郊形成了顶级品牌消费中心——The Mall。

北京建设中国特色世界城市，打造国际商贸中心，需要进一步强化面向国际的商务、商贸功能。目前，北京高端商务商贸功能主要集中于中心城区，但也出现了向郊区扩散的趋势。近年来通州等区县加快建设国际一流商务楼宇、星级酒店、现代服务业综合体等产业载体，未来将成为北京国际高端商务商贸功能新的重要承载区。

按照国外城市商务商贸功能发展趋势，北京大型商业中心等高端商务商贸功能也可能向交通便利、生态环境良好、空间资源丰富的周边小城镇拓展和外溢。

（二）北京积极疏解的部分城市功能

目前，北京还存在一定数量不符合城市功能定位要求、不具备竞争优势或难以继续承载的部分功能。在治理北京“大城市病”、京津冀协同发展背景下，北京将加快推进这些功能向周边地区疏解。

1. 部分不符合城市功能定位要求或不具备竞争优势的生产制造功能以“梯度外溢”、“蛙跳式外溢”方式向周边区域及更大区域转移

一是以“梯度外溢”方式向周边区域转移。首都经济发展战略实施以来，北京市加快调整产业结构，积极清退不符合城市功能定位要求的传统重化工业，一批高投入、高能耗、高污染、低效益的传统工业企业逐步向周边地区转移。例如，北京内燃机、北京焦化厂、白菊集团等一批企业先后将生产基地或车间迁到河北；首钢生产环节整体搬到曹妃甸工业区，建设曹妃甸精品钢生产基地，2010年已形成1000万吨炼钢炼铁的产能以及800万吨轧钢产能，加上对唐山相关产业的带动，首钢搬迁所产生的经济效应相当可观。近年来，北京也逐步将一些在不具备竞争优势的高技术制造业开始陆续向河北的廊坊、涿州等周边区域扩散。

二是以“蛙跳外溢”方式辐射全国。北京周边中小城市产业结构以传统重工业为主，与北京产业结构形成较大落差，同时区域间发展阶段的梯度差异过于悬殊，北京、天津与河北在公共服务等方面也存在“断崖式”的落差，不利于区域合作的开展。因此，北京一些不具备竞争优势的高技术制造业在早期并没有按照“梯度扩散”的方式向周边外溢，而是流向高技术制造业基础较好、上下游产业链和配套服务体系较为完备的长三角、珠三角区域等。如联想集团在上海浦东、广东惠阳等建立了现代化生产基地，生产台式电脑、服务器、笔记本电脑等产品，年生产能力达到500万台（电脑）；在厦门设有大规模的手机生产基地。

2. 部分居住功能向郊区及临近北京的小城市转移

从国外城市发展经验来看，东京、巴黎、伦敦等许多国际大都市都经历了中心城市（城区）居住人口向郊区及周边小城市转移的过程。

近年来，北京城市人口规模快速膨胀，给城市运行发展带来巨大压力。北京积极采取多种措施疏解中心城区人口，部分居住功能由中心城区向郊区及临近北京的周边小城市转移。北京周边的涿州、固安、香河、三河等地区依托临近北京的区位优势和便捷的交通条件，承接了北京转移的部分居住功能。据香河商品房销售情况统计结果，2009、2010年香河已售商品房中，北京消费者购房比例占到40%-50%。

表1  香河县2009-2010年商品房消费者来源地情况统计表

选择在北京周边居住的人群主要有两类：一类是在北京工作，在北京周边居住。随着北京购房成本高企，部分在京就业人群选择在交通便利、房价相对较低的周边地区购房居住。据统计，目前已有超过30万的北京上班族选择在燕郊安家[3]。另一类是在北京周边居住养老。在京外养老的人群主要关注两个方面：一是周边城市的生态环境状况，良好的生态环境对养老人群具有较大的吸引力；二是较为完备的医疗康体设施和医疗站、便利超市、社区巴士等日常生活设施。

3. 不适合在京发展的部分低端商贸功能外溢或转移到周边地区

北京一些低端商贸功能如服务区域的专业集贸市场、批发市场等已经不适合在北京发展。近年来，北京不断加快服务区域的低端商贸功能向周边区域转移。例如，北京大红门批发市场将搬迁至保定白沟。北京周边交通发达、物流配套完善、空间承载力大、有一定产业基础的区域可以积极承接北京商贸功能转移。

二、天津城市功能建设视角下的京津周边小城镇功能发展方向

1. 服务功能是未来天津城市功能建设的重要内容

天津市城乡总体规划明确指出，天津是环渤海地区的经济中心，努力建设成为国际港口城市、我国北方的经济中心和生态城市。国际经验表明，区域性经济中心除具有生产制造功能外，还需具备金融、科技、信息、商务等综合服务功能。

与国内外区域性中心城市相比，天津服务业发展相对不足，城市服务功能相对较弱，天津打造我国北方的经济中心，需要进一步强化城市服务功能。

表2  区域性经济中心城市重点产业演替经验

与上海、广州等国内区域性中心城市相比，天津城市服务功能建设还有一定差距。2012年天津市第三产业增加值为6905亿元，仅为上海市的一半，广州市的4/5；第三产业增加值占GDP的比重与上海、广州相比也有很大差距。

表3  天津与上海、广州城市功能定位的比较

2. 金融、商务、科技创新、物流等生产性服务功能是天津功能重点提升方向

天津是我国重要的工业城市，制造业在区域发展中具有明显竞争优势。2013年，天津第二产业占GDP比重为50.6%，航空航天、石油化工、装备制造、电子信息、生物医药、新能源新材料、轻纺、国防工业八大优势产业完成工业总产值23578.60亿元，占全市规模以上工业的89.3%。与第二产业相比，天津第三产业整体水平相对较低，尤其是金融、科技服务、商务服务等对制造业具有较强服务和支撑作用的高端服务业发展相对薄弱，2012年，天津市科学研究、技术服务和地质勘察业，租赁和商务服务业，信息传输、计算机服务和软件业占GDP的比重均不超过3%。

从近年，国内外制造业发展呈现出与服务业融合发展的态势，加快服务业、尤其是生产性服务业的发展，是国内外工业城市保持和提升城市制造业竞争优势的重要途径。从巩固和提升制造业竞争优势的现实需求来看，强化城市服务功能，大力发展生产性服务业，是天津未来城市功能建设的重点方向。

天津强化城市服务功能，要注重与北京的差异化发展，实现优势互补、整体提升。北京市重点强化服务全国、服务全球的高端服务功能；天津市应围绕区域优势以及打造区域性综合服务中心的目标，重点强化港口物流航运功能以及部分科技服务、离岸金融、商务会展等功能。

——科技创新功能。

大力发展科技服务业是提升滨海新区现代制造业自主创新能力、核心竞争力的基础和前提，对加快天津市制造业转型升级、实现由“生产型制造”向“服务型制造”转变具有重要推动作用。目前，天津未来科技城、天津科学城等功能区对科技创新资源已形成一定的吸引力，未来天津应进一步拓展科技创新服务功能的承载区域，重点强化符合优势制造业领域发展方向的研发服务和工业设计功能。

——离岸金融功能。

天津发展离岸金融具有良好基础和广阔的市场空间，主要表现在以下三个方面：一是跨国公司全球性研发中心、管理中心和营运中心的发展需要天津拓展离岸金融业务；二是跨国公司投资国内外企业的资金往来日益频繁，对离岸金融业务需求强烈；三是保税区上千家国际贸易公司开展离岸贸易、转口贸易，需要离岸金融业务的支持。

——港口物流功能。

天津市发展和提升港口物流功能具有重要战略意义。天津港集铁路、公路、水路、航空、管道等运输方式于一体，是环渤海地区乃至中国北方重要的海陆空全方位的综合性交通枢纽。大力发展港口物流功能，对于加快推进天津市乃至环渤海地区开发开放、提升环渤海地区国际竞争力具有重要意义。

天津港口物流功能有待提升。以国际物流为例，2014年，天津港集装箱吞吐量为1400万标准箱，与上海港（3528.5亿吨）、深圳港（2403.7）和舟山港（2000万标准箱）等相比还有较大差距。未来天津市可依托滨海新区的区位、交通和现有产业基础，在港口物流功能拓展上不断突破，大力开发国际中转和转口贸易功能，形成北方国际物流中心的核心区。

三、小结

从北京、天津城市功能建设来看，未来北京需要在大区域范围内强化会展、文化、科技、高端商务商贸等城市功能，积极疏解生产制造、居住等非首都功能；天津需要进一步强化金融、商务、科技创新、物流等生产性服务功能。在京津冀协同发展背景下，京津周边小城镇要积极融入区域合作发展大格局，准确把握京津城市功能外溢和提升发展的重点领域，在京津冀协同发展中找准未来发展方向，以科学的小城镇发展定位吸引京津高端资源要素集聚，推动小城镇全面快速发展。