老城保护更新是一项复杂的系统工程，面临着诸多制约挑战。国内外许多城市在老城保护发展方面进行了积极有益的探索。本文重点是在总结借鉴国内外相关实践经验基础上，对推进老城保护更新，实现城市复兴和可持续发展进行了初步探讨和思考。

一、国外典型经验借鉴

（一）巴黎经验

一是深化遗产价值认识，加强历史建筑分类保护。1964年成立马莱保护区以后，巴黎便开始进行马莱区《保护与价值重现规划》（以下简称“《规划》”）的编制，该规划经过了三次修订。规划对既有建筑分三类进行保护、价值重现和修复，第一类是以文物建筑名义受到法律保护的建筑；第二类是因为建筑价值、景观价值或建筑特征而需要保护的建筑；第三类是没有特殊价值的建筑，它们可以被改善或被替换，但要注重保护城市的肌理。规划对新建筑也做了规定，虽然马莱保护区大部分的建筑需要保护和修复，但在某些地方还是可以进行一些新的建设，新建筑和保护建筑之间要保持协调。马莱区对于建筑功能也作了规定，并通过容积率来保持居住和产业（手工业、商业、仓储等）之间的协调关系，如高容积率的地块鼓励功能混合，或者配建街区生活必需的公共设施；低容积率适用于办公楼建设或扩建，目的是要减少单纯的办公楼建设。

二是通过历史建筑修缮鼓励性政策，调动产权人的积极性和主动性。列级建筑必须在政府有关部门同意下才可以进行维修，并可得到50%的工程费用的补助；登录建筑维修工程费用的40%可得到国家补助。其他类型的建筑，如果国家要求对其进行必要的保护和整治，产权人可以得到工程费用20%的补助和60%的贷款。如果产权人拒绝实施这些工程，国家可以征收他们的财产。

（二）意大利经验

一是历史建筑保护不是“不改变原状”的保护，而是强化分级管理的差异性保护。意大利将文化遗产分为四级：第一级是具有重大历史价值的建筑艺术精品，其保护方法是一切按原样保存加固，原物不得改变。第二级是具有特色的建筑，对此的保护措施是室内外的可见部分不可改动，但结构可以更新；第三级是具有地方价值的建筑，保护方法是保存外观，室内可改动，增加现代化设施；第四级是指上述文物建筑周围环境中的一般建筑，可在保存其外形的前提下进行重建。

二是注重多元参与，拓展资金渠道。首先，注重财政支持，每年用大约20亿欧元的财政预算保证文物保护的经费开支。其次，鼓励企业和私人投资，比如：除实施刺激文化遗产保护产业的新法律外，还取消文化遗产继承税，免除文物修复材料增值税，对文化遗产工程赞助者给予税收优惠等。第三，发挥民间文化遗产团体的积极性。意大利民间文化遗产保护社团众多，也十分活跃，经常组织宣传文化遗产知识，召开文化景观保护研讨会，参与保护文化遗产的实践活动等。

二、国内典型实践做法

（一）北京南锣鼓巷有机更新

南锣鼓巷四条胡同修缮整治项目启动以来，以雨儿胡同为试点，积极探索可复制、可推广的经验，实现了“人口密度下降，房屋空间腾退，生活功能补充，整体改善提升”。一是坚持申请式模式，充分尊重居民的改善意愿。创新推出了全市首个“申请式腾退”和“申请式改善”模式，把选择权交给居民自己，让居民根据自身情况选择改善方式。雨儿胡同申请腾退比例达到63%。制定了“申请式改善”政策体系，利用腾退空间满足留住居民厨卫浴生活需求、解决住人自建等问题。二是推进地上地下同步整治，实现院内院外协同提升。联合市排水集团，研究制定南锣鼓巷地区市政管线改造方案。积极推动设计入院入户，坚持“一院一方案、一户一设计”，为留住居民量身打造居家设计方案，一方面，利用腾退房屋解决部分居民家庭居住和厨卫浴生活问题，另一方面，通过内置二层或内置厨卫浴的方式满足生活需求。同时，开展院落环境整治，拆除院内违法建设，恢复院落传统规制，布置院内景观绿化，全面提升胡同公共环境，制定全市首个历史文化街区机动车停车规划，率先实现胡同不停车。三是探索规划审批制度改革，推动平房院落修缮整治。在四条胡同项目的设计方案审查工作中，实行设计方案平台初审、规划设计组审查、顾问专家组评审、指挥部审定四道把关制度，严格审查流程，确保各设计方案精准落实。依托“多规合一”协同平台联合审查机制，积极探索平房翻改建项目的办理程序，即对修建性设计方案经联合审查确定后，即可实施；房屋建成后经校核无误，以竣工图办理规划许可并按实测进行产权登记，从而精简审批流程，提高审批效率。四是注重基层治理机制创新，做好群众工作。坚持党建引领，以社区议事厅为平台，引导建立有序的公众参与机制，探索建立党委、政府、社会力量、社区共建共享的老城居住区治理长效机制。（1）搭建公众参与平台。针对公共空间规划、重点院落整治等突出问题，搭建居民参与议事决策的协商平台，引导社区居民参与解决“家门口的事儿”。（2）丰富社区参与载体。举办社区公益“金点子”征集评比活动，培育实施老街坊导览队、社区环保卫士、便民百宝箱、居民议事厅等公益项目，以项目带动公益类社区社会组织发展。（3）建立共建共享长效机制。通过组建胡同自管会、制定《胡同（小院）公约》等方式，营造精治、共治、法治和德治相结合的社区治理氛围。五是开展恢复性修缮试点，探索“共生院”新模式。根据留住居民生活现状和实际需求，坚持保护性修缮、恢复性修建原则，还原院落规制，植入优质功能，补齐民生短板，改善街区生态。聘请多名古建专家、老工匠组成专家团队，按传统风貌，使用传统工艺进行恢复性修缮。出台《东城区老城房屋修缮老物件收集利用暂行管理办法》，充分挖掘老材料、老构件的历史价值和实用价值，保留胡同老味道。

（二）上海“老城厢”改造

老城厢是上海历史的发祥地。截至2019年初，老城厢仍有各类旧住房居民2.4万余户，其中1.7万余户无卫生设施，一家几代、甚至旁系亲属挤在十几平方米陋室的情况比比皆是。老城厢改造以来，积累了许多有益经验：一是从“拆改留”到“留改拆”的思维模式转变。以城市有机更新代替大拆大建，尤其在风貌保护区，加强历史建筑甄别工作，确定“留什么、改什么、拆什么”，明确保留保护建筑的具体“留改拆”方案。二是通过“抽户”等方式来改善居民的生活条件。明确旧里抽户原则，即：在居民中优先考虑那些处于原始公共部位的、设计方案需要的、居住密度特别高的和面积特别小的。通过实施“抽户”改造，释放一定的公共空间，让居住部位不调整、局部调整和全部调整的三类住户获益均衡。三是探索建设公用型配套设施。政府利用腾退空间规划建设公共厨房间供居民使用，公共厨房间给每户人家的使用空间是一样的。另外，围绕违建拆除后的民生需求，黄浦区探索“邻家屋里厢”和“厢邻院”等公共服务空间，提供公共餐厅、家庭式卫生间、公共洗衣房等多种集成功能。

（三）成都老旧院落改造

成都老旧院落改造按照“政府指导、群众参与”的原则，充分发挥群众主体作用，在改造标准范围内，坚持“改什么群众说了算”，改造项目荣获“中国人居环境范例奖”。一是部门联动，推进老旧院落改造。市、区两级通过成立老旧院落改造推进小组，建立健全部门联席会、重大问题共商处置会、专项督查通报会等工作机制，形成了自上而下、对口负责的层级组织体系。二是首创老旧院落“硬件提升+长效管理”机制。硬件提升方面，通过对老旧院落基础设施和建筑外立面的更新改造，提升居民的生活质量。长效管理方面，通过成立专门的居民自治组织，建立专门的日常管理维护资金，采用外包等方式建立物业管理长效机制，实现居民对老旧院落的管理和维护，提升了居民的主人翁意识。三是先自治后整治。“先自治、后整治”是老旧院落改造的一大特点。通过推动建立基层自治组织，不仅增强了老旧院落的“软实力”，保障院落长效管理，也为社区发展注入活力，营造出“活而新”的社区发展环境。

（四）台湾历史街区更新

台湾在历史街区保护复兴和有机更新中非常注重政策引导和多元参与。一是制定历史风貌特定专用区政策。如新竹市“市政府都市发展局”在征求居民意见的基础上，开展了“竹堑旧城历史风貌特定专用区都市计划案”，实施严格的特定专用区城市规划管制。二是探索容积率转移与奖励政策。容积率转移（TDR，亦称为“发展权转移”），就是将控制甲地块的开发强度（容积率）转移到乙地块，使得开发者在乙地块得到额外的收益补偿，从而使得甲地块的历史建筑获得持久保护的经济平衡。台湾于1989年3月出台了《都市更新建筑容积率奖励办法》，容积率奖励政策调动了企业参与的积极性，推动了历史街区保护和区域协调发展。三是公众参与和社区规划师制度。台湾在历史建筑与街区保护方面注重公众的参与，尤其是在引入城市设计理念以后，在城市设计方案评审中加入民众参与环节，并建立社区规划师制度。社区规划师在历史建筑指认、调查建筑及街区的人文历史背景、确定容积率转移、帮助历史建筑物产权人申请专项维护资金补助等方面发挥了积极的作用。

三、推进老城保护更新的思考建议

老城保护更新要以保护好老城历史整体风貌为前提，聚焦老城民生改善诉求，按照“建筑价值保护、院落因地施策、需求保障适应、街区渐进更新”的原则，加强政策统筹引导，推动机制路径创新，不断提升老城宜居水平，实现老城可持续发展。

一是要坚持以保为主，保改结合。深刻把握老城历史脉络和文化内涵，既要本着修旧如旧的原则，强化整体风貌保护，又要客观评价建筑文化价值，探索基于价值导向的历史文化保护模式，确保历史建筑应保尽保，部分建筑可在保护前提下局部调整和改造，实现与社会发展、民生需求的匹配适应。

二是要坚持规划创新，弹性适应。进一步完善老城规划体系，创新规划实施机制，结合老城居民需求和区域特点，合理规划利用空间织补功能，探索空间功能导入的弹性规划，在可控的范围内为传统居住街区预留再设计的可能性。

三是要坚持因地制宜，分类施策。老城民生改善所涉及的院落差异大，各户家庭情况复杂，各类产权交织，因此在工作推进中要因地制宜、分类引导、灵活处置，切忌“一刀切”式的整体推进。结合不同院落情况，在腾退疏解基础上，按照“一院一方案、一户一设计”，开展修复和改造工作，补齐功能，改善居民生活环境。

四是要坚持实事求是，量力而行。要尊重历史，站在新时代背景下客观审视平房院落修缮整治和老城民生改善问题，在区域承受能力前提下把握好改善的“度”，既要敢于“啃硬骨头”，又要符合实际、量力而为，注意控制成本，节约使用财力，做好资金平衡，稳妥有序开展工作，实现老城生活环境和生活条件的渐进提升。

五是要坚持自下而上，多元参与。做好群众工作，加强政策引导，强化居民自治管理，提高老城居民的参与性，按照居民意愿有序推进，避免一厢情愿地为群众改善生活。同时注重党建引领、政府引导，发挥责任规划师团队等专业力量作用，探索企业参与老城街区更新的模式路径，建立多元参与的长效推进机制。

六是要坚持机制创新，协同推进。以政策创新夯实推动老城保护和可持续发展的保障基础，围绕风貌保护、房屋管理、人口调控、产业升级、城市管理等，建立与城市发展相适应的老城政策体系，构建政府主导、部门联动、社会力量参与的协同推进机制，大胆创新、试点示范、稳妥推进，为老城保护和可持续发展保驾护航。